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日本扩大接纳外国劳动者:举措与争议

作者:卢昊   来源:世界知识2018年24期   时间:2019-01-02

  2018年11月2日, 日本内阁会议正式批准《出入境管理及难民认定法》 (以下简称《入管难民法》) 修正案, 允许更多外国劳动者长期在日本工作和居住。这一法律修正案在日本国会引发激烈争论, 在社会上也造成意见分裂。日本对于引入外国劳动者的心态是相当纠结的:一方面由于少子老龄化问题严重、劳动力短缺, 期望借此缓解自身的结构性困境;另一方面又担心可能的“移民潮”带来种种新问题, “打破原有的社会平衡”。日本社会问题专家指出, 这反映出日本距离成熟的开放多元社会“尚有距离”, 相关改革势必要克服制度、观念上的诸多障碍。

新修订《入管难民法》  

  此次修订《入管难民法》, 被认为是日本社会管理法制的一项重大变革。10月29日, 自民党法务小组审议通过了《入管难民法》修正案, 并取得了执政盟友公明党的支持, 11月2日, 内阁会议正式批准了修正案, 并将之提交众院, 13日众院开始审议。新修正案的核心, 是新设两种针对在日工作的外国人的“在留资格”, 分别为从事一般技能业务的“特定技能1号”和从事熟练技能业务的“特定技能2号”。前者在留期限最长五年, 不允许携带家属。后者在留期限可多次延长, 允许携带家属, 若满足一定条件还可申请永久定居。另外在日工作满三年的外国人技能实习生将自动取得“特定技能1号”资格。

  关于两项新“在留资格”适用的行业范围, 日本政府称, 将从建筑业、农业、服务业等14个行业中考虑, 其中, 更具有“技术含量”的“特定技能2号”原先考虑适用4〜5个技术要求高、人才紧缺的行业, 目前确定仅限定在建筑业和造船业。具体接纳对象行业将由法务省等中央省厅协调制定。法案规定, 外国劳动者的工资需达到同行业日本人平均工资以上, 并可在允许的就业领域“跳槽”;在要求负责接收的企业单位保障外国人劳动者权益的同时, 日本政府还将在住所、日语教育方面为他们提供支援。申请的外国人需有必要的日语能力, 并通过各省厅组织的考试才能获得新的“在留资格”。

  这一修正案如果实施将为日本带来多少外国劳动者, 尤其受到各界关注。11月14日, 日本政府在众院法务委员会上发布估算称, 在新增两项新“在留资格”后, 预计2019财年, 日本将新接收3.28万〜4.75万外国劳动者, 而今后五年新接收总人数为26.27万〜34.51万人。在考虑接收外国劳动者的14个行业中, 护理业预计接收5万〜6万人, 餐饮业4.1万〜5.3万人, 建筑业3万〜4万人, 大厦保洁2.8万〜3.7万人, 农业1.8万〜3.65万人。有媒体称, 尽管各方对以上估算能否实现看法不一, 但是新法案将向来自全世界的外国人才开放一个“入口”, “可能产生前所未有的政策效果”。

扩大吸纳外国人才的政策方向 

  “银发之国”日本已经成为全球老龄化程度最高的国家之一 (参见本刊第23期“封面话题”) , 少子老龄化的重大后果之一就是劳动力短缺日益严重。有调查显示, 今年前10个月因劳动力短缺而倒闭的日本企业较去年同期增长了20.4%, 创下有该项调查以来新高。因此日本经济界有不少人支持扩大接纳外国劳动者, 以缓解人手短缺的问题。

  1989年以来, 日本已多次对《入管难民法》 (1951年颁布) 进行修订。随着劳动力短缺严重, 修订重点由“加强管理”转向“放松规制”。2009年废除原“外国人登录制度”, 简化短期在日外国人出入境手续;2014年在“在留资格”新设“高度专门职”一项, 为学术研究、专业技术、经营管理类外国人才设立“打分制度”, 达到分数者在签证期限、家属随行乃至永居资格申请方面享受优待。2016年在“在留资格”中加入“护理”一项, 允许在日本护理学校毕业的外国人在日长期工作。2015年法务省出台的第五期《出入国管理基本计划》称, 现阶段基本政策方针之一是“为了保持我国经济社会的活力, 积极地接纳外国人来日”。在“安倍经济学”的总体设计中, 大力引入外国人才成为其“第三支箭”即结构改革的重要组成, 日本政府在全国陆续设立“国家战略特区”, 特区内优先实施新的外国人才引进计划。

  相比之前的法律修订, 此次新设的两项“在留资格”不仅拓展了外国劳动者来日的“窗口”, 而且降低了“门槛”。关键的一点是:日本政府正寻求“打破禁区”, 改变仅从“高度技术领域”吸纳外国劳动者的限制, 而将领域扩展到“单纯劳动”即体力劳动的相关行业, 允许一般的外国人在日本长期从事体力劳动。当然, 这远不能解决日本劳动力不足问题。日本政府的估算显示, 在预计接收外国人劳动者的14个行业, 明年的劳动力总缺口达到58.64万个岗位, 五年后将达到145.5万个, 换言之, 新增的外国劳动者大约可填补其中15%〜25%, 其他还需要大力“内部挖潜”。为此, 日本政府还必须全力推进“一亿总活跃”, 动员女性和老龄人口就业, 包括延迟退休和养老金领取时间等。

“移民法案”引起的争议 

  关于此次修订《入管难民法》, 日本社会褒贬不一。有全国舆论调查显示, 对于扩大接纳外国劳动者, 51.3%的受访者赞成, 39.5%反对。不少人担忧大幅度降低外国人“门槛”会让该法成为事实上的“移民法案”, 如果大规模外国移民涌入日本, 将带来一系列新的经济社会问题, 乃至“将改变日本社会的基本面貌”。社会舆论的争议也充分反映在国会中。此次自民党政权力推修订《入管难民法》, 一路遭遇各种阻力, 原计划11月8日启动众院审议, 但因协调不利而推迟到13日, 在已经开始的国会审议中, 在野党抓住机会, 批判政府为了政绩而仓促推出“半生不熟”的法案, 为证明新法案合理而篡改调查数据。

  有不少人担忧大量引进外国劳动者影响日本人就业, 接收外国劳动者的地方政府则面临教育、福利、医疗等方面的沉重负担, 接纳外国人可能意味着相关公共开支大幅增加, 并牺牲日本人的福利。民众还担心外国人增多将引起社会治安的恶化。基于这些质疑, 安倍11月5日在国会表示, 新法案“并非所谓移民政策”, “ (外国人在日本) 定居被设置了品行、资产、技能等严格条件”。法务大臣山下贵司也表示, 将采取措施, 包括根据劳动市场动向随时判断“是否停止接纳外国劳动者”, 避免对日本人就业造成影响。自民党厚生劳动小组也汇总了完善社会保障制度的相关方案, 包括对外国人缴纳医疗、养老等社会保险费用的情况进行严格确认。 

 

  从深层次看, 日本扩大接纳外国劳动者, 在人才引进上真正实现对外开放, 不仅要解决好“利益之争”, 更要跨越“观念障碍”。长期以来, 日本的政策制度更多以管控性、防范性思维对待外国人问题;多数日本企业在员工政策上“内外有别”, 导致外国人才难以充分融入“日本式的雇佣环境”;日本民众总体上对外国人并非不友善, 但社会近年日趋内向、保守, 民众厌外、排外倾向增强, 日本社会内部的同一性、集团性与移民社会主张的多元性之间产生了更强的矛盾碰撞。有欧洲研究机构表示, 日本在社会结构和观念上仍然相对封闭, 这在接纳外国人进入本国方面体现的就相当明显。1960年时, 在日本居住的外国人占总人口比例约为0.7%, 到2010年仅上升到1.7%, 而经合组织 (OECD) 国家这一比例的平均值则在10%以上。

  无论《入管难民法》修正案是否给日本真的带来“移民潮”, 围绕这一问题的讨论显示出:国家治理政策的改革, 必然要涵盖并带动全方面的法律、制度和观念革新。尽管为了解决发展问题而想要开放国家, 但日本在心态上“还有没有充分准备好”, 而且, 现在欧美各国基于不同原因而收紧移民政策, 这加剧了日本的忧虑和矛盾心态, 担心未来政策所带来的不确定性风险。共同社的评论直言不讳:“ (现今) 全球许多国家受困于移民问题, 日本究竟能否在确保劳动力和与外国人共生上实现兼顾呢?”显然, 在这样的问题意识和实践摸索下, 日本进一步接纳外国劳动者, 乃至更大程度“拥抱国际社会”, 成为真正包容各国人士的“国际国家”, 还要经历一段曲折道路。

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