近期，日本方面声称，中国海洋科考船“大洋号”于7月9日～18日期间在冲之鸟礁（日称冲之鸟岛）附近活动，“创下十年来在该水域停留时间最长纪录”。日本内阁官房长官菅义伟为此向中方提出抗议，称中国科考船“在日本的专属经济区进行未经授权的研究活动”。然而，根据国际法，冲之鸟礁无权拥有专属经济区及大陆架，日本的诉求并无合法依据。但为了拓展“海洋领土”、扩大战略利益，日本一直谋求扩建冲之鸟礁，使其“岛屿化”并争取国际上的承认。

冲之鸟礁的“岛屿化建设” 

　　冲之鸟礁位于日本南部的西太平洋海域，在东京西南方向约1730公里处，为一组无人居住的珊瑚环礁，东西全长4.5公里，南北全长1.7公里。根据日本上世纪30年代调查记载，当时有六块岩礁露出海面。但到80年代后期，仅有两块岩礁在涨潮时露出海面，即北露岩与东露岩（日称北小岛与东小岛），合计面积约8平方米，涨潮时露出海面高度仅6～16厘米左右。日本声称冲之鸟礁属于小笠原群岛的一部分，并依据1951年《旧金山和约》与1968年日美《小笠原归还协定》对其领有主权，行政上由东京都小笠原村管辖。2005年，日本国土交通省在冲之鸟礁北露岩上树立碑牌，公开宣示其为日本领土最南端岛屿。在日本看来，冲之鸟礁的最大战略意义在于提供了扩大海洋领土的“基点”，同时，它处于东海至太平洋航道附近，亦具有控制海上战略通道的潜在价值。 

　　依据冲之鸟礁，日本提出了47万平方公里的专属经济区与约25.5万平方公里的外大陆架主张。但根据1982年《联合国海洋法公约》，不能维持人类居住及经济活动的岩礁无法拥有专属经济区及外大陆架。而且由于风化与海浪冲击，冲之鸟礁现有岩礁也在逐渐被侵蚀下沉。为了避免这一“基点”被大洋淹没，上世纪80年代后期，日本政府开始“修缮加固”冲之鸟礁，如1988年至1989年斥巨资在岩礁附近筑起钢筋混凝土护岸层，1997年又加装了钛合金防护网。2005年，日本在冲之鸟礁上架设了气象海洋观测设备，2007年又在岩礁上建筑了灯塔并投入使用。同期，日本还开始实施“珊瑚增殖计划”，在冲绳人工养殖珊瑚虫卵，再将长成的珊瑚“移植”到冲之鸟礁，以达到缓慢加固、扩大珊瑚礁基盘的效果。同时，日本还积极开展科研实验，尝试在岩礁开展渔业、发电等活动，并鼓励日本渔民到附近捕鱼，批准游轮航线经由该海域，开展所谓“人类经济活动”。 

　　近年来，在海洋战略思维引导下，日本政府通过行政规划，试图强化离岛管理。2010年，日本出台《低潮线保全和基地设施整备法》及《低潮线保全和基地设施整备基本计划》，积极推进冲之鸟礁等所谓离岛上的港湾建设。这些法案也被日方称为“冲之鸟岛保全法”。同年，日本政府宣布启动冲之鸟礁“一揽子基建”，包括泊位水深8米的码头、160米长的岸堤及临港道路等，使其具备“海洋活动据点能力”。但是由于岩礁附近环境复杂，施工难度很大。2014年，该项目施工中发生栈桥倾覆事故，造成七人死亡，工程暂停一年。日本还计划强化政府与自卫队合作，加强对该海域的监控及执法。 

通过法律手段争取“国际承认” 

　　在通过基建手段推动冲之鸟礁“岛屿化”，使其具备所谓“支持人类经济活动能力”的同时，日本积极利用国际法规则，向联合国相关机构提出申请，力争使日本的海洋领土诉求获得国际法意义上的承认。2008年11月，日本政府向联合国大陆架界限委员会提出了七个海域区块的大陆架延伸申请，总面积约达74万平方公里。经过审议，2012年4月，该委员会通知日本政府，承认其中31万平方公里，其中包括冲之鸟礁以北17万平方公里的四国海盆区块。但该委员会同时对日本提出的冲之鸟礁以南、总面积25万平方公里的九州—帕劳海岭南部区块“推迟审议”。对此，日本外务省声称“日本将冲之鸟岛作为基点（扩大大陆架）的主张得到委员会的认可”，日本舆论则大造声势，称联合国决议“使得日本向进一步扩大海洋权益迈出了重要一步”。 

　　表面看，日本通过法律手段为冲之鸟礁争取“作为岛屿的国际承认”似乎取得了较大进展。但实际上，是日本官方对联合国大陆架委员会的决议做了明显有利于己的解读。该决议中支持日本四国海盆区块大陆架申请的理由，实际上是基于该海域其他岛屿及海洋地质存在，而非冲之鸟礁；而之所以暂不支持九州—帕劳海岭南部区块的申请，正是由于冲之鸟礁作为大陆架基点的争议性。日本试图在这一点上制造“模糊区域”，以引导内外舆论，强调自己诉求的所谓合法性。为了进一步制造“既成事实”，2014年，日本政府还通过政令形式，将冲之鸟礁附近海域明确划定为日本专属大陆架，其范围大于联合国大陆架委员会的认可范围。 

　　尽管日本尚未完全实现既定目标，但加强对冲之鸟礁的实控开发，并争取国际法对其大陆架基点地位的承认，已经成为其长期目标。 

与周边国家和地区海洋权益矛盾升级 

　　日本扩建冲之鸟礁使其“岛屿化”，并试图排斥其他国家和地区在附近海域的合法活动，这使日本与中韩等邻国围绕海洋领土权益的矛盾进一步加剧。日本一方面声称对于冲之鸟礁的主权归属各国“均无异议”，另一方面亦不得不承认，中韩等国并不承认冲之鸟礁的“岛屿身份”及其拥有专属经济区的权利。2004年，中国海洋科考船进入了冲之鸟礁附近海域，日本政府首次向中国提出正式抗议，而中国外交部则明确回应：冲之鸟礁不是岛屿，日本的主张不具备合法性。2008年，日本向联合国大陆架委员会提出大陆架延伸申请后，中韩两国多次照会委员会，要求其不审议认可日本有关申请。中韩外交部门多次针对日本举措表示，日本利用冲之鸟礁强行扩大管辖海域的做法不符合国际海洋法，也严重损害了国际社会的整体利益。 

　　围绕冲之鸟礁，日本还与中国台湾发生了摩擦。如2016年4月下旬，台湾渔船“东圣吉16号”在冲之鸟礁附近海域遭到日本巡视船登检与扣押。时任台湾当局领导人马英九坚持冲之鸟礁“是礁非岛”立场，强调“捍卫公海捕鱼自由”，并向冲之鸟礁海域派出海巡船。但5月下旬民进党蔡英文当局上台后，立即决定撤回海巡船，声称对冲之鸟礁究竟是礁还是岛“在法律上不持特定立场”，而且还在新闻稿中将“冲之鸟礁公海”改称“冲之鸟海域”。民进党当局此举牺牲了台湾的利益，并为日本强化权利提供了口实。2016年，台湾当局还与日本启动所谓“海洋事务对话”，并签署了“海难搜救合作备忘录”。但是，日本依然单方强调对冲之鸟礁的管辖治理权，台湾渔船在此捕鱼仍随时可能被抓扣。 

　　围绕冲之鸟礁的争议，一定程度上反映出日本“扩张性海洋战略”引发的连锁负面效应。正如一些外国观察者指出的，在东亚国际关系、特别是各国历史现实矛盾交错的背景下，日本的这类主张“往往带有排他性与强硬性”，并导致矛盾升级。有日本外交专家也认为，日本希望改善与邻国关系，解决“外交悬案”，前提之一就是改善对外海洋政策中的“僵硬部分”，尝试从多边协调而非单方主张出发，增加灵活性，拓展对话乃至合作内容。 

　　（作者为中国社科院日本研究所综合战略研究室副主任、副研究员）