日本是自然灾害频发的国家，其遭受的自然灾害不仅种类多样，而且强度和频度也较高。据统计，虽然日本的国土面积仅占全球总面积的0.28%，但全球20.5%的6级以上地震及7%—10％的火山活动均发生在该国。与恶劣的自然条件形成对比的是，日本因自然灾害而死亡的人口总数却仅占全球的0.3%，显现了多灾与重灾之下低死亡率的特点。这得益于日本长期以来与灾害共同演进的防灾减灾体系建设。2020年6月，为了应对气候灾害频发和复合型灾害增加带来的挑战，日本政府公布了《气候危机时代的“气候变动与防灾”战略》（以下简称《战略》），力图找到解决有关问题的新思路。

气候变化加剧日本自然灾害 

　　近年来，受气候变化影响，强降雨、持续高温及大范围干旱等严重气候灾害在世界各地频繁发生。这一情势给人类的生存发展带来了新挑战。随着地球生态系统的动态演变，气候变化还影响了岩石圈、大气圈、水圈和生物圈等生态子系统之间的相互作用关系，因而容易引发地质灾害、海洋灾害等多种自然灾害。

　　在全球气候变化的背景下，日本近年来连续遭受重大自然灾害的打击，包括2016年4月熊本地震，2017年7月九州地区暴雨灾害，2018年6月大阪府北部地震、7月西日本地区暴雨灾害、9月台风灾害和北海道地震，2019年10月的台风灾害，以及2020年7月九州地区及长野、岐阜两县遭遇的暴雨洪灾等。这些灾害不仅给日本带来了严重的人员和财产损失，而且让灾后的重建工作困难重重。例如，原本截至2017年底，日本已连续35年未曾因水灾出现百人以上的死难者，2018年7月的西日本地区暴雨灾害却直接导致了200余人丧生。此外，日本的夏日气温也发生了较为明显的变化，一些地区出现了达到灾害级别的酷热。据日本厚生劳动省统计，近年来日本每年因高温酷暑导致的死亡者近千人，其影响不容小觑。

　　受多种灾害群发和灾害发生时空不均衡性的影响，日本发生了较多的复合型灾害，面临十分复杂的防灾减灾形势。所谓“复合型灾害”，是指多种灾害在几乎相同的时间点发生或灾后恢复过程中又发生其他灾害的情况。2011年东日本大地震引发了特大海啸，受地震、海啸双重影响，福岛第一核电站发生核泄漏，便是一次典型的“复合型灾害”。2020年7月以来，日本九州地区熊本县也成为复合型灾害的灾区。当地2016年遭遇地震后的重建工作尚未完成，便又遭受50年一遇的水患侵害，受灾地域面积很大。灾区的救护人员和志愿者都需要佩戴口罩进行重体力作业，夏季的高温以及基础设施损毁导致的大范围停电令避难所内形成闷热环境，从而引发各种健康问题，甚至可能导致民众死亡。因此，如何应对灾害中可能出现的各种复杂问题，已成为今后一个时期日本防灾减灾工作的重点。

制定综合性策略促进快速转型 

　　针对有关问题，日本公布了《战略》，以期在灾害应对方面实现快速转型。《战略》的提出将影响未来日本防灾减灾工作的走向，它具有三个主要特征。

　　第一，在全球应对气候变化与防灾战略的主流格局中制定日本方案。《战略》融合了《巴黎协定》《2015—2030年仙台减灾框架》及联合国可持续发展目标的相关内容，并进行了三位一体的综合设计。《巴黎协定》对2020年后全球应对气候变化行动做出了框架性的安排，确立了以国家自主贡献为基础的减排机制。2015年3月由第三届世界减灾大会通过的《2015—2030年仙台减灾框架》，提出了多项全球性防灾减灾目标，还特别关注了医疗卫生系统的抗灾能力建设。联合国可持续发展目标更是旨在以综合方式统筹解决社会、经济和环境三个维度的发展问题，促使各国走向可持续发展道路。日本以这三者为基础提出的《战略》，可在多维层面激励利益相关方展开共同行动、实现协同增效，发挥重要的战略影响力。

　　第二，面向国内，以“脱碳化”目标为中心，制定可提高防灾能力的综合性社会政策。为探索经济“脱碳”和实现可持续发展目标，日本环境省曾在2018年提出“地域循环共生圈”概念，计划建设一个网络虚拟空间与地域现实空间相融合、人与自然和谐互动的生命系统。到2019年底，日本已有28个地方政府承诺，将在2050年实现温室气体零排放。《战略》的提出，意味着日本政府将更加注重提高社会的灾后恢复能力和经济社会发展的可持续性，而灾后重建也将不再局限于恢复灾区的旧貌。日本政府还将努力增进人们对自然的理解与认识，并在取得社会共识的前提下，通过灵活利用与合理开发资源，开展具体行动以适应气候变化。

　　第三，利用社会资本，提高个人、企业及其他机构的风险意识，构建多元主体共同参与的救灾机制。为了建设有效的灾害响应机制，需要增强社会资本面对灾害时的韧性，增强个体在社会网络间与有关团体、机构协调互动的能力。这包括公众要保有受灾时“自救”“互助”的责任感，企业或企业团体、非营利组织等要确保做好防灾分级预案等。通过网络连接和增加互动，多元主体共同参与的灾害应对体系将能更为迅速有效地做出响应。更为重要的是，通过增强以社会资本为基础的多样化横向联系，还可以促进政府部门与其他有关机构之间的合作，提高防灾减灾效率。

顺应自然规律进行防灾减灾建设 

　　在将应对气候变化与防灾减灾建设相结合的同时，日本还设计了《战略》实施的具体方案，展现了社会治理方面的新思路。日本政府意识到，需要将地震、暴雨、洪水、干旱以及海平面上升等问题的应对作为其防灾减灾工作的重点；日益严重的人口老龄化问题是影响其防灾减灾能力提升的最大弱项；国土管理成本的增加可能带来沉重的财政负担。自然与社会所表现出的双重脆弱性，使日本政府开始在生态系统中寻求解决之道。

　　为了实现降低国土资源保护成本、促进生态系统良好运行、刺激地方社会经济发展等目标，日本开始探讨构建“基于生态系统的防灾减灾”（Ecosystem-Based Disaster Risk Reduction，Eco-DRR）框架（以下简称“框架”）。其核心理念在于避免灾害脆弱性的暴露及减少脆弱性的生成。其主要观点包括，一方面，在制定防灾减灾政策时，根据不同地区的生态特征因地制宜，依靠本地居民，共同制定生态系统保护与再生方案，尽量不对易于遭受灾害侵扰的土地等资源进行开发利用。居民需要掌握其居住地区在较长历史时段内的生态演化知识，避免开发利用湿地、沿岸生态圈、环境坡面等生态脆弱地带。同时，力争通过有效的生态涵养，令生态脆弱地带发挥灾害缓冲区作用，从而避免灾害形成或降低损失。另一方面，要保持生态系统的健康，让它能够为社会提供粮食和其他维持生命系统有效运转的资源，带动绿色经济发展，降低社会脆弱性。这种以顺应自然规律为核心的防灾减灾构想，可以在保护生物多样性及发挥生态系统机能的同时，在各生态圈层建设应对灾害的多维立体弹性空间，能够在一定程度上解决灾害发生时间和地点的不确定性问题。

　　这一政策框架虽然强调生态思维，但并不排斥人为防灾减灾干预措施。它所强调的是，要在促进本地生态环境健康发展的前提下，找到将上述两者结合起来的最佳治理方案。因此，自然灾害发生的规模与频度、既有防灾工程设施的使用状况、区域生态系统的机能与特性等，应当成为政府制定防灾减灾政策时的必要考量条件。从2020年开始，日本环境省已经将“框架”嵌入了该国防灾减灾建设之中，并将其作为有关具体措施的一部分来促成《战略》的落实。

　　当前，应对气候变化已经成为国际社会共同瞩目的重要议题，它与可持续发展、防灾减灾体系建设、生态保护、生态修复等全球性议题形成了有机的联系，关乎人类共同命运的发展走向。日本新近提出的《战略》和“框架”，意在将防灾减灾建设置于生态系统的整体活动中，通过把握灾害及其所引发的各种次生灾害之间的作用规律，寻求综合治理方案，值得我们关注。