人口问题是我国面临的全局性、长期性、战略性问题，而少子老龄化问题无疑已成为我国在21世纪面临的最大“灰犀牛”之一。2021年5月，国家统计局公布2020年总人口数量为14亿1178万人，出生人口仅为1200万人，连续4年下降，总和生育率为1.3，远低于维持人口增长所需的2.1。2021年6月26日，中共中央、国务院印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提出实施一对夫妻可以生育三个子女政策，并取消社会抚养费等制约措施、清理和废止相关处罚规定，配套实施积极生育支持措施。

愈演愈烈的少子化“困境”

　　2019年，联合国在《世界人口展望》报告中预测中国人口从2032年开始减少，但实际上2020年中国人口相较上一年仅增加170万人。也就是说，我国的人口减少时期可能会提前到来。造成这一情况的原因是老龄化持续发展的同时生育率迅速下降。未来较长一段时期，我国将持续面临人口长期均衡发展的压力，社会与经济各领域均需不断调整适应。提高人口生育率对于很多发达国家来说都是一个棘手问题，日本早在30年前就已面临少子化挑战，其应对的经验和教训值得总结与反思。

　　“少子化”一词上世纪90年代诞生于日本。日本深受少子化之苦，将其称为“国难”。少子化的不断加剧已成为日本经济社会发展的最大困扰之一，对未来人口培养、社会保障制度的可持续性等带来诸多负面影响。早在1989年，日本总和生育率跌至1.57，引发社会关注，并被称为“1.57冲击”，由此日本政府和社会真正开始关注生育率下降的问题。此后出生率一路下滑，到2005年人口自然增长率跌破零，日本彻底进入人口负增长时代。日本总务省2022年4月发表的数据显示，截至2021年10月1日，日本总人口比上年减少64.4万人，为1亿2250万2千人，降幅再次创历史新高。日本人口学家鬼头宏在其著作《2100年，仅有人口三分之一的日本》中提到，根据国立社会保障人口问题研究所的预测数据推测，到2100年时日本人口仅有4771万人。

　　突如其来的新冠疫情进一步加快了少子化进程。日本厚生劳动省数据显示，2021年度日本国内新生儿数量为80.5万人，该数字仅为二战后“婴儿潮”时期最高年出生人口269万人的1/3左右。国立社会保障人口问题研究所曾预测2028年新出生人口数为80.9万人，如此看来，少子化进程受疫情影响比原先的预测加速了7年时间。另一方面，婚姻数量持续走低，2020年日本的结婚人数仅为52.5万对，比2019年减少7.4万对，结婚人数的减少成为少子化程度加深的“催化剂”。同时，调查还显示，疫情不仅打破了已婚夫妻的生育计划，也延迟了未婚人群的结婚计划。原本，日本很多地方自治体都期待随着年号变为“令和”，“令和婚”会相应增加，出生人口也会有所上升。但是，疫情的到来已经无情地将人们的这种美好希望击碎。

日本：煞费苦心也难挽颓势

　　日本政府为了缓解少子化的压力，可谓煞费苦心。一方面，经济上补贴缓解育儿家庭的压力，如发放补助、减免托育费或幼儿园学费，尤其是从2019年开始分阶段推进幼儿教育免费制度。另一方面，近些年来，日本注重构建包容支持性的社会环境，主要包括：解决“待机儿童”的入学问题；稳定就业、减轻年轻人的经济压力；推动工作方式改革，创建可以帮助女性更好地平衡家庭和工作的社会环境。同时，不断完善应对少子化的法律保障和政策内容，努力解决育儿家庭面临的多种困难。2020年，日本政府在全世代型社会保障研讨会上再次围绕少子化对策进行了集中讨论，并决定从2022年开始将不孕不育治疗纳入医保，减轻患者的家庭负担。同时也提出未来要继续推进男性育儿休假等内容。此外，日本政府拟创设集综合协调功能于一体的行政部门——儿童家庭厅，并将设置相关事务的担当大臣，同时将修订《育儿护理休业法》，以促进更多的男性参与育儿。

　　其实，日本的少子化对策有法律支撑，有清晰明确的对策路线图，还有全方位的经济保障作为后盾，但为何生育率仍处于低迷?这需要我们总结其中的教训。

　　从政策效果来看，日本政府近些年的努力在减缓人口规模缩小方面起到一定成效。日本如果不采取应对少子化的相应措施，其人口下降情况可能更为严重。但其在应对少子化过程中仍有4个方面的重要教训。

　　一是误判人口趋势，错失应对良机。20世纪70年代以后日本生育率一路下滑，并没有引起日本政府重视，直到90年代后政府才开始推出相应措施。而此时，日本已经进入少子化状态接近30年。政策措施出台过晚是日本少子化严重的重要原因之一。

　　二是偏重生育鼓励，忽视婚姻因素。影响生育率的不仅有已婚夫妻生育行为，还有一项重要影响指标，即婚姻行为。多年来，日本政府几乎将全部政策应对放在了鼓励婚后生育，从而忽视了对未婚人群的政策支持，造成一定的政策偏差。

　　三是缺少对年轻人就业、生活压力的关注。由于日本90年代后经济长期低迷，雇佣环境发生了很大变化，非正规就业者不断增加。非正规就业者面临的重要问题包括工作不稳定、收入低、工作时间长、社会保障不足等，经济和生活的不安定直接影响他们结婚和生育。对于这部分人来说，他们并不是不想结婚，而是陷入了“想结婚但结不了婚”的尴尬境地。

　　四是日本在少子化政策制定过程中，更多地参考了欧美的经验，以欧美的模式去制定日本的政策，也是政策失灵的重要原因。欧美国家的少子化对策是以其固有的习俗、价值观为前提实施的，如男女在结婚和同居前独立生活、女性在工作中寻求自我价值的实现、爱情至上原则、父母对子女的职责随子女成人为止等。但日本有着和欧美国家迥然不同的家庭关系和价值观，原封不动地移植他国经验造成了少子化政策的失败。

构建中国模式的“生育友好型”社会

　　基于日本的经验和教训，未来我国应该构建中国模式的“生育友好型”社会。

　　首先，从社会层面来看，从政府到社会、家庭、个人对低生育现状、危害应形成统一认识，“生育”对于人生不是“减法”，而是“加法”。我国可在政府较高层面成立相关“生育友好促进委员会”，统筹推进生育友好的各项事宜，联合企业和社会各界积极开展多种活动共同构建“生育友好型”社会环境，如完善公共场所中的母婴出行友好设施、为育龄女性提供可以平衡家庭和工作的职场环境等。

　　其次，积极关注生育重点人群，加强调查研究，对现有人口政策进行系统性评估和研究。政府相关部门可以牵头或委托企业、社会组织等加快对“三孩政策”实施后的生育意愿、生育堵点等问题进行系统性评估。基于此项数据，着眼我国人口的中长期发展趋势，及时出台和调整相关生育鼓励政策，做到精准研判、有的放矢。同时要鼓励各地开展适合本地的生育友好行动。

　　再次，从日本的经验来看，多角度构建家庭支持体系是十分必要且不可缺少的一个重要环节。尽管目前我国各地也有针对妇女儿童的相关支持性措施，但是较为分散，尚未构成系统性政策。未来，我国可以探索建立适合本国发展的从怀孕保健到孕期分娩再到义务教育结束的多阶段生育支持体系。可以探讨建立政府、企业、家庭共同分担的家庭生育津贴基金制度，类似于家庭补贴金，通过分娩补助、子女抚育津贴、教育津贴、多子女家庭生活补助等多样化形式支持育儿家庭，从一定程度上减轻生育的经济负担。同时，要完善女性就业等权益保障，完善延长生育假、实施男性陪产假等福利保障。可以通过税收优惠等福利措施鼓励单位女员工生育，同时减轻企业的生育成本。另外，要不断完善托育服务供给体系，解决年轻人面临的“想生不敢生，生了无人带”的困境。目前，我国现有托育机构中仅有不到两成属于普惠性的公办园，大多数是价格高昂的民营机构，因此，发展多种形式的普惠性托育服务尤为重要。可以鼓励市场与社会组织包括企事业单位兴办托育机构，也可以探索建立如在日本推进的社区托育、妈妈托育等机制，打通“谁来带娃”的堵点。这将在很大程度上疏解年轻父母对于生育的后顾之忧。

　　此外，今后要加强对未婚年轻人的关注，出台更多利于适龄年轻人结婚的保障性措施。日本应对少子化的教训中比较重要的一点，就是提高人口生育率，政策的着眼点不仅要关注已婚群体的育儿支持，同时还要给予未婚的年轻人更多包容性支持，从居住、就业、教育上缓解年轻人的生活压力。完善面向年轻人的住房市场体系和住房保障体系，减轻其“望房兴叹”“无房结婚”的压力。另一方面，随着工作节奏的加快，年轻人缺少认识恋爱对象的机会，应鼓励单位、社会组织、社区等利用周末假期为未婚年轻人提供结识对象的机会，从而提高结婚率。

　　应对“少子化”，中国在行动。近日，经国务院同意，国家卫健委、发展改革委等17部门印发《关于进一步完善和落实积极生育支持政策的指导意见》，要求加快建立积极生育支持政策体系。

　　生育不仅是关乎千家万户的个人事项，更是一项严峻的公共议题。多措并举建设生育友好型社会，就是为了消除“生育恐惧”“生育焦虑”，让人们从“不敢生”到“敢生”，最终促进人口代际均衡发展。

　　来源：《中国社会保障》2022年第9期；作者：郭佩，中国社会科学院日本研究所助理研究员。