摘要：基于自然的解决方案（Nb S）对协同应对气候变化与生物多样性保护具有重要战略意义。本文梳理了Nb S在日本的发展过程，总结了日本将NbS融入“人与自然共生”的长期目标，为“生态—社会”治理提供多元方案，同时注重文化传播力，建立多层次战略支撑体系，不断优化战略方案等经验。我国政府高度重视NbS，在将NbS融入我国战略体系时，应注重在战略顶层设计上提升中国式现代化治理水平、推动NbS本土化创新、解决资金难题、开拓国际交流与合作渠道等方面着力，彰显“人类命运共同体”的价值魅力。
关键词：日本;基于自然的解决方案;气候变化;生物多样性;可持续发展
作者简介：王瓒玮，中国社会科学院日本研究所助理研究员。
针对基于自然的解决方案（Nature-based Solutions,Nb S）的概念内涵，众多学者做过较为详细的阐述[1,2]。Nb S是借助自然力量，协同应对当前人类社会共同面临的气候危机、生物多样性危机以及由此引发的各类灾害性影响，保持经济社会与生态之间的平衡，实现可持续发展的综合性治理方法。2021年10—11月，在先后举行的联合国《生物多样性公约》（CBD）第十五次缔约方大会（COP15）及《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第二十六次缔约方大会（COP26）上，中国和新西兰受联合国委托携手推动Nb S，使这一概念受到国际社会的热议。日本环境大臣山口壮在COP15高级别会议上对此给予了热烈回应，公开表示支持中国倡议，并发表声明称，日本将以Nb S为基础，制定下一个为期十年的《生物多样性国家战略》[3]。本文回顾了Nb S在日本的发展历程，总结了日本政府运用Nb S制定协同应对气候变化与生物多样性保护战略的经验，讨论了对我国的启示，并提出了相应的政策建议。
2022年3月，第五届联合国环境大会第二阶段会议（UNEA-5.2）通过了Nb S的全球定义，即“基于自然的解决方案是指对生态系统加以保护和修复，并对其进行可持续管理，从而使生态系统造福人类的行动。这些行动可能会减缓气候变化、推动经济发展、提高粮食安全、改善人类健康状况或增强人类抵御自然灾害的能力”[4]。这标志着各国在使用及推广Nb S时，将有统一的概念标准。Nb S并非全新的概念，它以生态系统方法为基础发展而来。截至目前，Nb S已发展为可融合其他相近概念，再以跨领域知识信息的“元哲学”逻辑系统加以呈现的伞状语汇（Umbrella term）。Nb S整合的概念有基于生态系统的适应（Eb A）、基于生态系统的灾害风险减缓（Eco-DRR）、绿色基础设施（GI）、自然基础设施（NI）以及基于自然的气候变化解决方案（NCS），也包括基于生态系统原则的可再生食物系统和水资源管理。Nb S与传统自然保护方法的区别在于，传统方法是以保护自然为主要目标，而Nb S则是发挥“自然力”，贯彻“以人为本”，将解决社会问题作为主要目标，并在动态关联机制中改善人类福祉，实现保护生物多样性和应对气候变化等多重生态效益。 虽然Nb S全球定义刚刚发布，但日本对Nb S的理解、接纳与运用却可以追溯到很多年前。下面从被Nb S整合的各类概念入手，对Nb S在日本的发展进行梳理。 基于生态系统的灾害风险减缓（Eco-DRR）在日本广受关注[5]。日本是世界有名的灾害大国，自1995年阪神·淡路大地震以来，日本遭遇自然灾害的频度、强度及对社会的影响度显著提升，这使日本愈发关注国际防灾减灾动向。2005年，第二届联合国世界减灾大会在神户召开，宣布了《2005—2015年兵库行动框架》，其中规定的五个优先行动之一便是“减少潜在的风险因素”。2015年，在仙台举行的第三届联合国世界减灾会议上，达成了《2015—2030年仙台减灾框架》，该框架继续将生态系统定位为预防和减轻灾害的手段，并强调加强可持续利用和管理的重要性。2013年，日本环境省与世界自然保护联盟（IUCN）在仙台主办了第一届亚洲国家公园大会，强调了Eco-DRR的重要作用。与此同时，Eco-DRR还被日本纳入《国土强韧化基本法》《国土强韧化基本计划》《国土利用计划》《社会基础设施发展优先计划》之中[6]。为全面、系统地对Eco-DRR的现状及未来发展前景做出有效评估，日本政府还制定了Eco-DRR的定量经济评价体系，科学地对政策的实施加以监测与完善。 绿色基础设施（GI）近年已经被日本纳入各种国家政策。2015年，GI被日本列入《国家空间发展计划》《国土利用计划》以及《社会基础设施发展优先计划》中。2019年7月，日本国土交通省制定了《绿色基础设施促进战略》，该战略现已进入实施阶段。在制定绿色政策的同时，该部门还于2020年设立了“绿色基础设施官民合作平台”，意在通过不同利益主体的积极参与，促进社会对GI的认识，支持相应公共政策的执行，发挥绿色自然资源的生态功效，并建设可持续和有吸引力的城市和地区。为做好社会面的公共传播，日本政府汇集了该领域的专家，出版了《绿色基础设施实践版》一书，分享研究案例。同时，日本国土交通省、环境省、农林水产省等还组建了跨部门的“日本绿色基础设施网络”（GIJ）组织，召开大型会议，分享实践经验，鼓励GI的规模化发展。 基于生态系统的适应（Ecosystembased Adaptation,Eb A），在日本又被译为“基于生态系统的气候变化适应”（Ecosystem-based Approach for Climate Change Adaptation）。Eb A与Eco-DRR十分相似。Eco-DRR是应对包括地震、火山爆发等与气候变化没有直接关联的灾害的防灾减灾措施。Eb A应对的是气候变化影响，包括不构成灾害的气候与气象现象，如平均温度的上升。而对气候变化造成的灾害，如暴雨造成的河水泛滥和风暴潮等，既可视为Eb A，也可视为Eco-DRR。因此，Eb A和Eco-DRR在很大程度上相互重叠[7]。2018年12月，隶属环境省的日本国立环境研究所成立了气候变化适应中心，负责收集和研究气候变化适应的方法，发布Eb A相关信息。 近年来，Nb S开始逐渐替代了上述概念，频频出现在日本的政策文件之中。2021年3月，日本在《基于〈巴黎协定〉的长期战略》中表示，国家将重视适应气候变化过程的长期性，持续推进Nb S，以协同增效的方式，同时实现可持续发展、“生态—社会”系统韧性建设、循环经济转型等多重目标，这将为国家创新型绿色发展提供多种实践路径[8]。2021年7月，日本在面向“2020年后全球生物多样性框架”出台的下一个十年期《生物多样性国家战略》（草案）中，也明确将Nb S视作未来十年国家绿色政策改革的重要工具。面对当前Nb S的蓬勃发展态势，日本环境省进一步提出，Nb S将被用于建设可持续供应链，并通过减少不可持续的消费等方式来减少经济活动对气候变化、生物多样性的影响[9]。 在Nb S的整合作用下，日本的气候变化、生物多样性与经济社会治理从传统的单向治理路径向“生态—社会”融合的绿色治理转型。 日本自1994年制定第一期《环境基本计划》以来，便一直倡导“人与自然共生”，探求人与自然关系的重构。1995年，日本在首次制定的《生物多样性国家战略》中，将这一方针定位为国家环境管理的长期目标。2001年，日本在《新生物多样性国家战略》中又提出“自然共生社会”总构想。2011年东日本大地震后，日本又开始着手将Eco-DRR、Eb A与“韧性社会”建设作为气候变化适应政策的重要组成部分。日本在制度环境建设上的优化调整，为Nb S的融入提供了先决的条件保障。 就本质而言，Nb S所提倡的以人为中心、发挥自然效力解决多重社会问题的理念与日本“人与自然共生”的根本战略目标相呼应。因此，日本提出的将以Nb S打造“适应气候变化型韧性社会”的新治理方案易于与既有战略框架相互衔接。 Nb S概念本身的独特伞状结构，使各子系统在与社会系统产生非线性的良性互动时，能够产生更有利于系统发展的协同效应，从而出现单个要素相加所不具有的外溢性特质。日本运用Nb S的这一特点，为实现多重社会效益，创新性地制定了以下多元战略规划： 其一，以Nb S提升生物多样性，提高保护区和其他有效的区域保护措施（OECMs）的质量，防止生态系统丧失、分裂和退化，完成经济社会可持续发展目标，并努力在2030年前结束原始森林损失，提高生态系统固碳价值。其二，通过Nb S将气候变化、防灾减灾和乡村建设相结合。气候危机已导致日本自然灾害频增，而持续的人口老龄化将为防灾减灾的政策实施创造社会空间。Nb S的运用，不仅可以提高抵御自然灾害的社会韧性，还有助于修复生态环境，减缓气候变化。其三，在国家公园、世界遗产等处实施Nb S，利用当地的自然旅游资源促进生态游的同时，又可促进绿色工作和生活方式转型，提升居民的生活幸福感。其四，以Nb S支持净零排放与气候变化适应政策的协同。这将同时促进陆上和海洋生态服务系统的保护和利用，使Nb S在推动化石燃料减排的同时，还能兼具GI的作用，降低自然灾害风险。其五，以Nb S支持自然受益型产业，促进其整体向绿色循环经济发展[10]。 2010年，日本在联合国第十届生物多样性公约大会（COP10）上提出了“里山倡议”（Satoyama Initiative）。在此基础上，日本试图将Nb S与“里山倡议”中涉及的传统的“里地里山”保护相结合，以促进这片生物多样性保护的重要地区，同时也是日本传统文化景观传承的重要代表性生态区域的自然资源能够得以循环利用。这将减少居住者对化石燃料等不可再生能源的依赖，促进社会最大限度利用生态系统服务功能。同时，森林资源的可持续利用，还可协同促进对海洋生物资源、渔村景观的保护，实现保障国家能源和粮食安全的重要目标。 2018年，日本环境省在第五次《环境基本计划》中运用生态科学，凝练出现代性的“地域循环共生圈”概念，描绘了可持续发展的自然共生社会图景。日本计划以Nb S进一步推动“地域循环共生圈”发展，在“自然—城市—乡村”之间构建可持续的生态农业，在保护生物多样性的同时，有效应对粮食危机。在后疫情时代背景下，Nb S还有利于营造健康的生态环境，促进与人类共生的微生物的多样化，来维持人类自身免疫系统的平衡，预防传染病的传播。同时，每个相对独立的“地域循环共生”地区之间，还可以相互联结为优势互补的生态网络社会，实现与自然共生。另外，随着老龄化的发展，关于自然资本利用的传统观念面临难以传承的问题。NbS的应用将促进生态系统的维护与管理，帮助人们用科学重塑环境保护信仰，形成充满绿色文化氛围的生态社区。 Nb S是贯穿“生态—社会”系统的跨领域协同治理变革，需要依托国家战略体系进行系统化的整体推进。为保障Nb S整合下的协同治理战略顺利推进，日本政府着手建立支撑体系。其一，多措并举的制度环境建设。2020年，日本政府在综合创新战略推进会议上正式发布《革新的环境创新战略》，意在以不断创新引领环境管理政策的转型。其二，完善组织体系建设。日本政府特别设立了“绿色创新战略推进会议”来统筹协调跨部门的联动治理。其三，支持多元平台建设。截至2021年，日本已经在气候变化与碳中和技术提升、ESG金融发展、企业零碳协同发展等领域构建了交流平台，进行经验分享[11]。 在推行Nb S时，应提前进行政策风险评估，预判影响Nb S落地的问题与挑战，及时对战略方案进行补充与调整，防范化解风险点。首先，日本预计，疫情后人口的加速减少与少子老龄化并行，将影响Nb S的具体实践。人口结构性问题所引发的社会活力不足将造成城市收缩，森林、农地等自然资源的管理人员短缺，税收不足，基础设施维护难以为继等一系列连锁反应。这将使需要人为干预的生态系统部分持续恶化，生态系统服务功能无法健康维系。因此，在Nb S推进中，人口发展动态仍是日本持续关注的重要风险点。其二，气候变化与生物多样性的主流化不足，将进一步影响Nb S主流化。2020年，日本内阁府的调查结果显示，气候变化与生物多样性的公众认知度分别为47.7%[12]和47.2%[13]，均不足半数。不仅如此，此前日本的气候变化和生物多样性治理两大战略体系之间缺乏交叉融合，对产生共同利益的分析和措施均存在设想不全面的问题。日本提出，要以Nb S主流化为重要突破口，将Nb S纳入国家各层面的发展规划与行动方案，并促进相关法律法规建设，加强宣传力度，提高公众意识，促进社会多方参与。其三，充足稳定的资金投入是影响Nb S实施的要因。日本正积极探索多元绿色投融资渠道。目前，日本政府的财政收入一直是气候变化、生物多样性治理的主要资金来源。但从吸引私营部门资金进入环境治理领域，共担责任风险的情况来看，有必要利用金融功能促进绿色投融资。为此，日本政府倡导，企业要将Nb S理念融入未来发展战略，探索创造新价值的机遇。同时，日本重点将在能源、基础设施建设、运输这三大行业大力发展ESG(Environment,Social and Governance）投资[14]。此外，自2019年，日本首次举办气候相关财务信息披露工作组（TCFD）峰会以来，环境省、经产省金融厅、经团联等政府部门及经济团体一直积极宣传，号召企业参与评估应对气候变化的风险和机会。 当前，我国高度重视Nb S，并于2021年向全球发布了10个中国实践典型案例，展现了阶段性丰硕成果和全球影响力。但同时应看到，鉴于Nb S概念内涵的丰富性，需要在宽领域范畴内进行系统性、综合性的制度整合与协调来回应Nb S的多维性。从这一角度而言，我国应在将Nb S融入战略体系、激发绿色创新力时，重点关注如下方面。 抓住战略机遇期，提升国家战略体系对全球气候变化和生物多样性治理的快速反应能力。我国尚未在政策体系中对Nb S进行清晰定位。Nb S与我国的生态文明建设、生态保护修复工程、气候变化与生物多样性治理、“双碳”目标、可持续发展等领域具有较强的关联性。目前，不同利益主体对Nb S的理解存在较大差异，具体而言有四种趋向：一是应用型，即直接借用Nb S到本领域；二是理论框架借鉴，即以本领域为中心，借鉴Nb S的理念框架，形成渗透式互补；三是以问题解决为导向，将Nb S视为在解决重大问题过程中多元方式的一部分；四是以Nb S为中心统筹兼容，促进不同领域的系统要素相互渗透融合。定位不同，决定着治理框架、基础能力建设、协同目标设定、组织管理模式等会朝着不同的方向发展。我国应明确协同发展的战略总目标，尽快将Nb S融入应对气候变化国家战略、《生物多样性保护重大工程十年规划（2021—2030）》、经济社会可持续发展的中长期规划、生态文明建设等国家相关的战略大局，并适时出台统一的工作指南，规划发展路线图、行动计划。 我国应加快构建“Nb S+”的多层社会治理体系，提高生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化水平。当前，生态系统体系正快速发展，基于多主体的“官产学研”协同创新机制尚不完善。首先，在学科研究思维上，依然存在专业壁垒，自然科学与人文社会科学之间的跨学科研究刚刚起步，仍很薄弱。这使国家相关部门、地方政府、研究机构和私营部门之间很难形成协同创新合力。政府需改善目前政策体系中碎片化、条块分割等问题，建立统筹协调机制、完善的管理体制以及政策评估机制。其次，在政策议题上，可将Nb S与我国人口老龄化、韧性城市、气候适应型社会、乡村振兴、生态系统保护与修复等跨部门、多领域的治理内容相结合，协同实现多元利益主体共同受益的复合效果。其三，在工作机制上，尽快建立Nb S专项工作领导小组，创建协同工作平台，开展多种形式的能力建设活动，如鼓励科研机构及企业单位进行人才联合培养与项目创新，推动“产学研管用”一体化、“强链条”式发展。其四，在政策推进中，强化“全周期管理”。Nb S管理者要在战略全局的高度，以生命周期意识，系统把握常态与风险、全局与阶段、静态与动态、理念与实践等问题，做到利益主体成果共享、系统持续优化。 全球应对气候变化和生物多样性保护的资金一直存在巨大缺口，Nb S的推动也遇到同样的问题。近年来，中国一直积极构建多层次的气候投融资及生物多样性投融资体系，并已取得世界领先的良好成效。当前，我国正积极调动国内外资金，全力支持绿色投融资体系建设。具体在Nb S投融资上，一方面，可依托国内已建立的多部门、多行业、多领域的中央和地方协同的工作格局推进。重点可着力于积极开拓Nb S投融资的国际合作渠道，如申请利用绿色气候资金（GCF）、全球环境基金（GEF）等。另一方面，中国企业界正在探讨研究欧盟2020年生效的《绿色分类法》与TCFD框架，这将对私营部门参与Nb S投资产生影响。多元的绿色投融资可大力支持气候适应、韧性、减缓等领域的行动，促进绿色供应链建设，共同推进绿色“一带一路”倡议的实施。 我国仍应在全球气候变化治理与生物多样性保护领域不断提升国际影响力。应以Nb S为重点，进一步打通国内外交流合作平台，建立多方参与的交流合作机制，分享最新相关科研成果、案例、信息与政策经验。Nb S在我国仍处于国际经验借鉴与政策本土化的创新阶段，尚未形成“走出去”的态势。因此，首先，我国应加强Nb S的高质量合作的政策引领，依托相关的国际和区域发展合作倡议框架进行协调与对接，通过政策对话等方式，推动Nb S合作项目发展。还可有意识地与联合国环境规划署（UNEP）、经济合作与发展组织（OECD）、国际可再生能源机构（IRENA）、亚洲开发银行（ADB）以及东盟和东亚经济研究所（ERIA）等国际组织进行合作。其次，我国可依托“一带一路”绿色发展国际联盟的合作框架，加强Nb S所涉及的各领域合作，以“绿色”“脱碳”为重要发展目标与沿线国家共同实现经济社会的可持续发展。再次，尽快在全球及区域的双边与多边合作框架中融入Nb S，选择重点发展领域及合作对象，打造国际合作优质示范项目，为长期合作夯实基础。特别是，鉴于日本对中国引领Nb S已做出了积极回应，Nb S可被打造成为中日两国双边合作的亮点工程，并有可能成为中日第三方市场合作中的重要组成部分。
参考文献
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[12] 内閣府.気候変動適応の認知度[EB/OL].[2022-08-23]. https://survey.gov-online.go.jp/r02/r02-kikohendo/zh/z12.html.
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