内容提要：在日本对外决策中，究竟是谁在影响首相？作为一项有学术与现实意义的研究议程，笔者旨在回答：谁是菅义伟执政团队中负责外交安保事务的关键角色？菅义伟政府又是按照何种流程进行对外决策的？在对“首相一日”数据库进行重点使用的基础上，从对外政策分析的视角对菅义伟外交安保团队的决策模式和决策特点进行学理性分析发现，菅义伟外交安保团队的决策模式，呈现出组织过程模式和官僚政治模式相结合的特点，其中官邸官僚对首相产生了较大影响，这无疑体现了首相官邸主导之特征。就具体案例而言，在中国《海警法》出台前后以及日本酝酿西方七国集团（G7）康沃尔峰会相关议程期间，具有不同职业背景且有着不同利益诉求的关键角色直接或间接影响了首相官邸在对外决策时的判断。新近登场的岸田文雄内阁的外交安保团队尚未完全定型，仍待持续跟踪观察。 

　　关键词：首相外交安保团队 决策模式 首相官邸主导 岸田文雄内阁 中日关系 

　　作者简介：张勇，中国社会科学院大学国际关系学院教授、中国社会科学院日本研究所研究员；孟繁超，中国社会科学院大学日本系国际政治专业硕士研究生。 

　　中图分类号：D8313 文献标识码：A 

　　文章编号：1002-7874（2021）06-0089-26 

　　基金项目：中国社会科学院创新工程项目“国际变局下中国对日传播战略研究”（编号：2021RBSB04）。　　  

　　本文主要使用“首相一日”数据库，从对外政策分析（foreign policy analysis）的视角，对菅义伟外交安保团队的决策模式和决策特点进行学理性分析，首先框定在重要外交安保议题上对首相施加影响的关键人物，在此基础上厘清与评估其影响效果与作用方式。换言之，本文要回答的问题是：谁是菅义伟执政团队中外交安保事务的关键角色？菅义伟政权是按照何种流程进行对外决策的？基于上述逻辑，最后对外交安保团队尚在形成之中的岸田文雄内阁进行初步探讨。 

　　随着“官邸主导”决策模式的强化、内阁人事局等机构的设置，日本首相官邸在决策中的“动议权”“人事任免权”备受关注。首相官邸在对外决策中的重要性仍旧比较突出，不仅是至关重要的决策中枢，发挥着“指挥塔”作用，同时也是各种意见、偏好、政策诉求和政策建议的讨论平台。具体到对外政策领域，首相因外交经验、权力格局以及社会舆论等因素的不同，在现实的决策中存在一定的差异。 

　　菅义伟执政时期是日本由安倍政权到岸田政权的重要过渡期，因此从学理与政策层面进行探讨，有着重要的学术与现实意义。从学理上看，近年来，日本首相官邸主导重大对外政策已成为比较常见的政治现象。实现政治主导，强化领导人权力与权威，在国际上亦非日本一家，与日本同样采用议会内阁制的英国即是如此。因此有宪法学者认为，议会内阁制意味着对官僚理性的合理使用。从实践上看，在菅义伟执政时期，在首相官邸主导之下高度依赖官邸官僚以及对党内团体施压是对外决策的两大表征，首相本人过于依靠官僚而非像长期执政的安倍晋三首相那样既做到官邸主导又活用官僚智慧。可以说，外交经验相对欠缺的菅义伟，在其执政时期主要通过官僚政治模式和组织过程模式来处理对外政策事务。与菅义伟相较，2021年10月出任首相的岸田文雄有着丰富的外交经验，其在安倍执政时期曾长期担任外务大臣。截至目前而言，倾听各方意见和发挥自身外交经验是岸田内阁的主要特征。倘若着眼于二者的共性，菅义伟与岸田文雄两位首相的人事与外交政策均承袭“安倍路线”，最大限度地保持了“安倍路线”的延续性。在人事安排上，安倍执政时期的相关官僚依然得到重用。在外交政策上，加强“基于规则的国际秩序”（RBO）和推进“自由开放的印太构想”（FOIP）仍占据主导地位。 　　  

一、日本对外决策的影响因素　　  

　　分析首相外交安保团队的决策模式与特点，离不开对关涉日本对外决策的国际关系理论与日本首相官邸主导下的决策机制等的探讨。以下将结合若干基础概念（模式）予以阐释，以期为后面的分析提供必要的理论铺垫。 

　　决策科学研究者们倾向于将一国对外决策实践高度抽象，提炼出了涵盖理性决策模式、组织过程模式、政府内政治模式即官僚政治模式等基本类型。理性决策模式认为决策者通过权衡“成本—收益”关系，在效用最大化的目标下进行政策选择和分析，从而达成最终的决策。组织过程模式则认为决策主体并不总具有“工具理性”，其更多的是遵循一种“程序理性”。对外政策是由政府内参与决策的机构基于某种标准的工作程序所做出的决定，“政府领导人可以干扰这些组织的行为，但不能从根本上控制它们”。至于官僚政治模式，认为决策是“个体谋略”相互作用的产物，强调各个主体之间权力的竞争和合作关系。具体到日本决策环境中，已故东京大学教授、日本外交史学家细谷千博提出了外交决策的“三角柱”模式，即首相、官僚与自民党等精英（集团）在对外决策中发挥着至关重要的影响力。其中，自民党对外交决策的介入，与议题本身的“政治化”程度成正比；官僚则反之，主要处理每天发生的纷繁复杂的政治事务；而财界主要扮演建议者和特定工商界的“仲裁者”角色。由此可以看出，在官僚政治模式中，不同部门介入决策过程中，有着各自不同的偏好和诉求。 

　　进入21世纪，日本政界与学界的精英们主张外交决策应由政治主导的观点渐趋强势，随着2001年“新行政改革方案”的最终落实，政治主导成为日本外交决策的主要特征之一。应当说明的是，政治主导并非单纯意味着个别政治家影响力的增大，亦非通常所理解的执政党主导或政治家主导，而是特指通过确立必要的体制以实质性提高政治家群体的政策制定与执行能力，具体而言主要就是确立以首相为中心的内阁主导。以首相为中心的内阁主导，在决策实践层面通常被聚焦于首相官邸主导。所谓首相官邸主导，是指首相在其直属人员有效辅佐下进行政策动议、政策调整以及政策决策的特定政治现象，与以外务省、防卫省等为代表的中央省厅决策不同，主要体现为“自上而下”（top-down）型的指令式决策模式。在小泉纯一郎长期政权之后，继任的几位首相（包括2006—2007年安倍晋三第一次执政时期）未能充分活用既有制度，进而有力地开展由首相官邸主导的对外决策。直到2012年底安倍再度组阁后，其在外交与安全议题上延续并强化了小泉时期的首相官邸主导局面。 

　　首相官邸主导的基本特征有三：其一，在深刻的国际变局下，外交与内政频繁联动，对外决策日益多元复杂；其二，以充分发挥首相领导力（leader-ship）和充实首相决策的辅佐人员为主要指向；其三，以服务于日本的安全、繁荣与发展利益和中长期国家战略为最终目的。在待鸟聪史看来，首相官邸主导又可细分为中枢部门（内阁官房长官、副长官、首相辅佐官）、外延部门（其他阁僚、副大臣、政务官）、辅佐部门（副长官、内阁情报官、官房其他官僚）以及执政党（干事长、政调会会长、总务会会长）。曾长期担任内阁官房副长官的古川贞二郎则认为，首相官邸与内阁官房二者是表里一体、相互补充的。内阁官房是首相官邸的战略据点，是首相高层决策的直接辅弼机关；内阁官房的职责，主要是筹备内阁会议和事务次官会议、策划制定重要政策、综合调整内阁下属机构、收集和分析情报等。在具体实践中，涉及重要的对外政策议题时，菅义伟外交安保团队又可细分为由官邸官僚、省厅中高层官僚构成的基础团队以及作为有力补充的延展团队。 

　　菅义伟执政时期，在官邸主导的决策体系中，国家安全保障会议和国家安全保障局的角色比较突出。国家安全保障会议是仿照欧美特别是美国国家安全委员会建制的“日本版NSC”，既是日本国家安全战略运营的组织基础，同时也是日本对外决策机制改革的重要举措。国家安全保障会议通常不定期以“四大臣会议”和“九大臣会议”的形式召开专门会议。国家安全保障局是国家安全保障会议的日常办事机构，主要职责是对决策信息进行系统整理和全面分析，从安全保障的角度出发对紧急事态予以研判，涉及相关部门的重要事态时负责发送与传递可资决策参考的关键信息。在菅义伟外交安保团队中，国家安全保障会议和国家安全保障局同样占据至关重要的位置。 

　　全方位观察菅义伟外交安保团队，还不能缺少对外务省内官僚政治的探讨。作为具体主管日本外交的外务省，其主要的信息沟通与决策机制是“禀议制”（ringi system）。在该机制之中，全面负责外务省内日常工作和人员管理的外务事务次官是实际上的决策核心。外务省内的决策流程为，先由具体负责的课进行政策草拟，继而向更高层级的局提交，之后在不同局之间进行局际调整，再由外务审议官出面与其他省厅进行折冲樽俎，最后由外务事务次官综合判断和处理后提交给外务大臣。 

　　冷战后至今，外务省内的人事调整出现了若干新变化。第一，外务事务次官一般出身于特定部局，或在特定部局有相关工作经验——主要是综合外交政策局、亚洲大洋洲局、国际法局（旧条约局）以及大臣官房等。第二，外务省内形成了新的人事晋升流程（standard operating procedure，即SOP标准作业流程）。例如，齐木昭隆、杉山晋辅、秋叶刚男、铃木浩等四任外务事务次官均从外务审议官擢拔。而外务事务次官卸任后，其职场生涯的最后一站通常是驻美大使。第三，出身于“中国学派”（China school）的“知华派”外交官在决策系统中的话语权明显降低。其实，自1995年川岛裕就任亚洲大洋洲局局长以来，该局的干部人事就开始发生重要变化。川岛之前的历任局长往往来自“中国学派”，均谙熟中文并且有着丰富的驻华阅历。反观川岛本人，未曾担任过主管对华事务的亚洲大洋洲局中国课课长，而是来自北美局第一课和大臣官房。此后，亚洲大洋洲局基本沿袭了“川岛模式”，名义上是为了削除“语学弊端”，实则是由出身北美局、掌握对美外交事务的外交官掌控了亚洲大洋洲局的主导权。第四，“中国学派”的外务官员，还不同程度地受到长期居于执政地位的自民党内各主要派阀的影响。在二战后很长一段时期，“中国学派”一般被认为与对华有着丰富人脉关系的自民党“经世会”（竹下派）关系紧密，但森喜朗、小泉纯一郎等隶属于“清和政策研究会”的政治家们成为对华强硬路线的代表性人物，后来的安倍晋三则更胜一筹。在此背景下，“中国学派”的地位受到很大冲击。第五，外务省的人事晋升流程是“安倍路线”在安保上谋求突破的集中反映。曾担任首位综合外交政策局局长后又出任外务事务次官的柳井俊二，具体设定了迄今为止的外务省人事升迁流程，亦可称为“柳井模式”。柳井在任时支持建立了包括日本“入常”、集体自卫权、对美外交优先、修宪以及在国际上积极发挥军事作用等一系列设想，也是冷战后日本海外派兵（PKO）时期“海外出兵论”的拥趸，这与日本政治迈向军事大国化的设想不谋而合，也同“安倍路线”中的新保守主义国家观、清算“吉田路线”、实现日本战略自主的主张相近。柳井甚至要比安倍本人提倡的防卫自主更进一步，强调要摸索所谓“海外军事贡献”的可能性。于是，在柳井设计并规训的日本外务省晋升渠道中，大部分外交官的思想都向作为主流的“柳井模式”靠拢。 

　　除此之外，在决策信息咨询方面，国际问题智库与外交安保领域的智囊都发挥了不可或缺的“外脑”作用。日本国际问题智库的作用被认为是启发国民的外交安保意识、贡献外交安保政策构想、补充政府的外交活动以及向国际社会发布信息。日本智库与首相官邸的外交决策相互关联，形成了密切的互动。 

　　在菅义伟会见有关智库的人士中，庆应义塾大学教授细谷雄一、知名媒体人田原总一郎以及日本国际问题研究所所长佐佐江贤一郎是比较突出的代表。日本智库倾向于把中国放在所谓“自由主义国际秩序”或“基于规则的国际秩序”的框架内来认知，对中国的定位是“崛起的强国”，据此普遍认为美国各界已经逐渐放弃了中国可能成为国际社会的有责任的利益攸关方的乐观想法，转而寻求对华战略竞争。更为重要的是，这些智库对于日本自身的认知是“民主主义国家”，因此在价值观上凸显与中国的格格不入。他们还认为维持日美之间“非等距离协调者”的角色是日本今后谋求战略主动性最为有效的选择。如有观点认为中国的崛起、美国的影响力以及价值观的衰落是新冠肺炎大流行期间的“组合性”事件，日本一些国际问题智库将抗疫视为国家治理模式之争，而因疫情引发的供应链“断链”风险让日本体会到了相互依存的脆弱性，加之美国国内的抗议运动使以美国为首的西方自由主义价值观和自由主义国际秩序呈现衰落之态。日本作为价值观上的西方同盟（coalition），在地缘政治上又与中国存在主权领土冲突，因此日本智库倾向于站在“自由主义阵营”的立场上考虑对华政策问题。　　  

二、菅义伟外交安保团队的构成　　  

　　为深入考察菅义伟外交安保团队，本文根据《东京新闻》的“首相一日”进行了数据统计，汇总了菅义伟外交安全团队成员与首相的会见频次，并参照了首相官邸、外务省、防卫省、自民党等官方网站，梳理出了其中的关键角色，以期有助于系统考察首相团队构成之样貌。 

　　从会见频次来看，菅义伟会见次数较多的要员为担任首相辅佐官的和泉洋人。和泉出身于神奈川县横滨市，为东京大学工学部毕业、精通土木建设的技术派官僚，以前主要活跃于国土交通省以及城市建设领域。第二次安倍执政时期，和泉在内阁官房担任“内阁参与”和首相辅佐官，主要负责“地域活性化”事业、统合跨部门审核基础投资议题，而菅义伟在同时期担任内阁官房长官，两人因此产生交集，逐步建立了密切的关系。 

　　紧随其后的是日本国家安全保障局局长、内阁特别顾问北村滋，在安倍任期内就从事过与情报收集与分析有关的工作，又具有执掌国家安全保障局的经验。接下来是内阁情报官泷泽裕昭，毕业于东京大学法学部，同为情报与警察系统出身的官僚，在安倍时期就负责情报分析和反恐对策。除此之外，在内阁官员中，木原稔与阿达雅志两位重要的首相辅佐官也起了一定作用，这两位首相辅佐官均有自民党国会议员经历，木原主要负责安全保障领域，而阿达负责经济与外交领域。木原曾任防卫省政务官、财务副大臣、自民党国会对策委员会副委员长等不凡的经历，同时还是亲台团体“日华议员恳谈会”的事务局局长。阿达出身于大企业，有短期在北京派驻的经历，主要活跃于经济领域。在内阁官房中，外务省出身的官房副长官兼国家安全保障局次长泷崎成树曾经担任驻美公使，之后又负责亚洲大洋洲局中的东南亚、南亚外交事务，对推进美日印澳“四边机制”（QUAD）有着独到的经验，曾经负责具体筹办七国集团（G7）伊势志摩峰会。正是在此峰会上，日本所谓的“高质量基建四原则”得到确认，完成了安倍晋三对中国在基础设施建设投资议题上的“控制拒止”（dominance-denial）和均势。在《中华人民共和国海警法》（简称《海警法》，下同）出台后，泷崎受到首相会见的频率变高，在对华与对东南亚问题上发挥了影响力。 

　　从外务省官僚被接见的情况看，秋叶刚男被接见次数最多，他是任职时间最长的外务事务次官，后又升任国家安全保障局局长。在“柳井模式”下晋升到外务省官僚顶端的秋叶有丰富的外交经验，先后在北美局、国际法局、外务审议官等职位上任职，既有驻外经历特别是了解中美两大国，又有目前在日本备受重视国际制度、规则等国际法领域的从业经验，是安倍内阁时期“自由开放的印太构想”的主要推动者。在中国蒙古课课长任内，秋叶还推动了中日双方结成“战略互惠关系”。如前所述，冷战后外务省在柳井的影响下更新了人事升迁流程，特别是在安倍第二次上台后，外务省和“安倍路线”相互共振，外务省优先服务于对美外交、对外突破“和平宪法”限制以及牵制中国。秋叶就是在“柳井模式”下被拔擢至高位的官僚中的佼佼者，他在担任外务事务次官任内实质性地推动了“自由开放的印太构想”等外交实践。除了原综合外交政策局局长、现外务审议官（政务）山田重夫外，原外务审议官（政务）、现外务事务次官森健良与主管对外经济事务的外务审议官铃木浩也经常受到首相接见。值得一提的是，铃木曾出任安倍晋三的秘书官，在菅义伟内阁时期依然受到重用。此外还有主要负责签证以及出入境问题的领事局局长水岛光一，在关涉新冠肺炎疫情时期的日本出入境管理和边境检疫政策上发挥了重要作用。国际法局局长冈野正敬则在对华《海警法》决策过程中频繁出现在首相官邸。由此可见，在人事任用上，日本政府大量起用了有在国际法局和条约局任职经历的官僚，为通过诉诸国际法和国际规则来制衡中国提供“人才支撑”。 

　　在菅义伟执政时期，不止是外务省负责外交与安全事务，防卫省也深度介入其中。统合幕僚长山崎幸二以及防卫政策局局长冈真臣曾被频繁接见，防卫事务次官岛田和久次之。山崎的经历尤为值得关注，其曾在日本自卫队西部和北部方面担任过指挥官，有大量基于“日本有事”情景下进行战略分析的经验，尤其是在北部方面出现不测时予以应对。　　  

三、菅义伟时期对外决策模式的总体特征　　  

　　相比于前任安倍晋三内阁和后任岸田文雄内阁，菅义伟内阁带有一定的特殊性。一是无派阀。这意味着菅义伟在自民党内缺乏稳固的支持团体，因此抵御党内压力的能力也相对较弱。事实也表明，自民党内以及跨党派“议员联盟”经常用“提案”等方式在关键议题上表达自身诉求，对政府施加决策压力。菅义伟在2021年10月举行的“总裁选举”中受到党内“3A”（安倍晋三、麻生太郎、甘利明）集团以及“党风一新会”的阻扰而无奈退选，即可反映出菅义伟“无派阀”的不利一面。二是“外交素人”特质。菅义伟在担任首相之前未曾出任过涉外部门的领导职务。而且，虽然菅义伟在第二次安倍内阁时期长期担任内阁官房长官，在首相官邸主导决策中发挥了重要的作用，但因作为首相的安倍对外交事务倾注了巨大的热情，菅义伟的影响力主要体现在内政方面。三是处于美国大选这一关键时期。美国总统选举的不明朗以及特朗普之后的拜登政府持何种对华政策，一度是菅义伟内阁密切关注的问题。 

　　基于以上因素，在面临重大对外政策选择时，菅义伟均会接见外交安保团队的核心成员，遵循标准的组织行为模式，即较为被动地遵循“省厅官僚提供信息——内阁汇总信息——内阁官邸小圈子讨论——决策”这一流程。与安倍晋三和岸田文雄相比，菅义伟较少主动打破这一流程，例如听取党内意见、召集相关“咨询会议”等。这被认为是过多地依赖于官僚和“侧近”的建言，而相对少地反映党内意见以及相关业界团体的诉求。 

　　官僚政治模式涉及决策过程中政府内不同部门（参与者）的不同偏好以及部门利益间的相互博弈。菅义伟任内重要的对外政策受到来自不同部门的牵引，受自身能力与精力所限，他往往习惯于较多地倚重技术官僚的预判和信息的提供。在诸如日美首脑外交、中日首脑电话会晤等重大双边会晤和多边主义外交（如G7峰会、日美印澳“四边机制”）上，菅义伟通常要求相关官僚为其提供智力支持。在菅义伟外交安保决策中，形成了“首相官邸+外务省+防卫省”的核心团队（三个同心圆，越靠近首相，其重要性越高）和扩展团队（五边形，主要起到信息补足以及补充相关政策建议的作用）。其中，北村滋、泷泽裕昭、秋叶刚男、山崎幸二、冈真臣等五人是菅义伟外交安保团队的核心成员，经常被首相同时接见，和泉洋人也会随时加入。菅内阁的外交安保团队，基本上是核心成员再加上涉及不同地区和议题的包括外务省、防卫省及经产省等主要省厅分管具体事务的官僚，比如外务省的森健良、铃木浩与山田重夫，防卫省的岛田和久以及卫星信息中心主任宫川正内、公安调查厅次长横尾洋一等扩展团队，以便用来补足必要的决策信息。 

　　在实际的决策过程中，相比出身外务省的职业外交官和防卫省干部等相关省厅官僚，官邸官僚（包括国家安全保障局局长）被接见的频次明显占优，其在决策中的重要性不言自明。菅义伟更加倚重内阁官房和首相官邸，反映了“首相在直属人员的辅助下，以内阁为权力基础而展开政权运营活动和政策决定”，“指导内阁在安全和外交问题上发挥领导能力”。而官邸官僚中，出身情报系统的人士占比较大，诸如北村滋即出身警察情报系统，而泷泽裕昭也往往参与外交决策过程，故而在菅义伟政府的决策过程中“安全味道”更浓，这些人倾向于从安全与情报的角度做出判断，从而在一定程度上有忽视开展对话、构建互信的风险。 

　　从相关官僚的会面频次看，受到首相接见次数最多的是和泉洋人，高达311次。虽然和泉的职权范围更偏重于内政领域，但在外交安保事务上，他作为首相“侧近”在“首相一日”中频繁出现。北村滋则参与到菅内阁绝大部分涉外活动中，被首相接见161次，泷泽裕昭被接见154次。与此形成对照，外务省的秋叶刚男（出任国家安全保障局局长后明显增多）、森健良、铃木浩分别为128次、65次和31次，防卫省的山崎幸二、冈真臣与岛田和久分别为45次、35次和33次。而在日本的外交安保体制中，外务事务次官是辅佐外相的事务当局实质意义上的最高协调人，兼有上传下达、草拟外交方案的职权，是基础性操作程序的核心人物。加之外相并非总由谙熟外事的政治家出任，因此外务事务次官可以说是外交官僚中的绝对权威。次之于外务事务次官的外务审议官，主要职责是协助外务事务次官，统合、协调各地区局和职能局开展工作。而在首相外交决策会见中，外交专家其次数反而少于首相官邸官僚，可证明官邸官僚和官邸主导的特征。 

　　从自民党与政府的关系看，执政的自民党在菅义伟内阁中更多地充当了外交安保议题上的压力团体的角色。菅义伟很少主动咨询党内意见特别是相关部会会长的主张，或者打破官僚作业的组织过程模式，而是带有一定的被动性。这无疑反映了在菅义伟执政时期，与政府的官邸官僚相比，自民党外交部会和“族议员”在对外政策议题上的发言权有所下降。在此情形下，自民党议员一般以外交部会以及议员联盟（一般是主席）方式提出外交议案，发挥“压力团体”的作用。如青山繁晴以“维护日本尊严和国家利益” 主席的身份对首相建言，刚刚卸任干事长的甘利明曾领导“规则形成战略议员联盟”“新国际秩序创造战略总部”“自民党数字化社会促进总部”以及“促进半导体议员联盟”。但值得注意的是，自民党内的族议员在这一时期对外政策议题上的作用并不突出，除木原稔作为首相辅佐官受到首相接见22次之外，即便是作为自民党外交部会会长的佐藤正久都极少受到首相接见，由此可窥见其政策影响力的实际状况。 

　　另外，菅义伟外交安保团队成员中“法科男”（法学专业毕业的男性官僚）色彩较为浓厚，无论是北村滋还是泷泽裕昭，还有秋叶刚男，都是东京大学法学部毕业的高材生。如此多的情报系统加上法学学科出身的官僚围拢在菅义伟周围，引导菅内阁积极推进“基于规则的国际秩序”。在外交安保手段偏好上，法学学科出身的官僚们习惯于引导首相利用国际法和国际规则开展外交活动，在关涉中国的问题上尤其如此。此外，菅义伟外交安保团队中，“安倍遗产”的色彩依然浓重。其中，铃木浩在菅内阁得到重用，而泷崎成树则是具体负责安倍执政时期推进七国集团伊势志摩峰会的外交官，首相辅佐官木原则是安倍内阁的财务副大臣，和泉洋人也是安倍执政时期的内阁官房参与。 

　　着眼于菅义伟内阁混合（hybrid）使用诸如组织过程模式与官僚政治模式，结合本文后续将论述的两个典型案例，可以一窥菅义伟的决策风格。首先，由于自身缺乏经验与必要的主动性，菅义伟往往依赖具体的“标准作业流程”来获取背景知识与政策建议。其次，在《海警法》案例中，防卫省、外务省、公安调查厅以及卫星情报中心的意见，在内阁决策流程中先行汇总，后通过首相会见的形式向首相直接说明；官僚政治模式在其中起到协调利益、相互牵制的功效，省厅的不同偏好在内阁官房与首相官邸的平台上得以融合，但是较少反映党内“族议员”如“农林族”等议员的意见。之后菅义伟通常会通过小集团政治来实现“信息过滤”，最后，是明明作为“局外人”负责内政的和泉洋人频繁参与政策讨论，在菅义伟决策中或起到关键角色的作用。嵌套于各个作业流程中的官僚政治（条块分割、偏好差异），影响着严重依赖标准作业流程进行决策的菅义伟内阁，情报系统和法学出身的官僚的影响压倒了外务省出身的官僚，而首相官邸官僚的影响又往往压倒了诸如党内其他国会议员。 　　  

四、基于双边与多边决策的案例分析　　  

　　（一）双边外交上的决策流程——以《海警法》出台前后日方的应对为例 

　　有日方观点认为，美国总统大选以及中国《海警法》出台，在一定程度上加速了菅义伟内阁对华态度转变的步伐。特别是在2021年2月《海警法》正式施行后，日本国内舆论加大了对其关注力度，如和平外交研究所代表美根庆树认为备受日美两国警戒的《海警法》存在诸多问题。在同期举行的日本—印尼首脑会晤中，日本不顾中方的反对与质疑，频频提及《海警法》、东海、南海议题。与此同时，日本还强化了与印尼等国的军事合作，以更好地构建对华多边制衡机制。　　  

　　1《海警法》出台及其相关规定　　  

　　 《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）明确了一国对其管辖海域的权利和义务。为保障有效管辖海洋，1994年《公约》生效以后，许多临海国都专门立法并成立了海上执法机构。为更好地落实建设海洋强国的战略目标，十八大以来中国开始加快实施海上维权执法体制改革。2019年1月，有关立法工作正式启动。《海警法》立法前，法制工作委员会曾到各地域不同机构开展调研，广泛征求了相关政府部门、企业、行业协会、专家以及社会公众的意见和建议。进入立法程序之后，其从酝酿到制定，经过了严格的审议修改程序，已经比较成熟。在审议过程中，有委员还建议要防止不当炒作，强化正面宣介，提升国际话语权。在中方看来，出台《海警法》既是规范和保障海上维权执法活动的现实需要，又是巩固机构改革成果的有力举措。这部法律有助于中国建设海洋强国和维护海洋权益，同时也遵循了国际惯例和国际法的精神与原则。中国《海警法》出台以及美国总统大选，在一定程度上加速了菅义伟内阁对华态度转变的步伐。《海警法》共计11章，就机构和职责、海上安保、海上行政执法、海上犯罪侦查、警械和武器使用、保障和协作、国际合作、监督以及法律责任进行了明确的规定。中国海警局领导所属海警机构开展海上维权执法工作。其主要任务是开展海上安保，维护海上秩序，打击海上走私、偷渡，对海洋资源开发利用、海洋生态环保、海洋渔业生产等予以监督检查，预防、制止和惩治海上违法活动。 

　　2.菅义伟内阁的决策过程 

　　在中国出台《海警法》前后，菅义伟内阁高度关注这一事态的进展，日方不仅召集国家安全保障会议汇总分析信息，还注重吸纳智库与媒体人士的意见。尤其是，外交安保团队的核心成员与首相保持了密切的联系，在决策中发挥了重要的作用。 

　　关于如何应对《海警法》，日本国内有观点认为其“违反国际法”，但亦有匿名的政府官员认为“并不能说法律本身的不合规性”，而是“取决于如何运用”。换言之，日本政府内部已认识到《海警法》作为一部法律，其本身可能不存在问题。另外，从时任外务大臣茂木敏充在决策初期的言论可以看出，外务省强调“《海警法》不能以与国际法相违背的形式进行运用”。 

　　与外务省相比，防卫省将《海警法》与“海警第二海军化”“海警—海上保安厅实力对比”等行为相联系，从“海上实力”的角度而非“法律”的角度，建构了《海警法》等“系统性行为”对日构成“威胁”的认知。首先，防卫省对于中国海警部队的实力扩张和中国海警—日本海上保安厅的相对实力对比感到担忧忧心忡忡，因此提出了所谓的“海警军队化”主张。防卫省担忧中国海警部队归属中央军委直辖，海军出身人员担任海警指挥，加之中国海警于2019年底拥有130艘满载排水量超过1000吨的船舶，为全世界最大规模，远超日本海上保安厅。这使得防卫省对于如何拒止中国和所谓的维持钓鱼岛“治权”产生了强烈的战略焦虑。第三，认为《海警法》是“改变现状的单边主义行为”，其出台加剧了东海、南海局势的恶化。第四，《海警法》和钓鱼岛巡航都是中国一系列的连贯性行为，目的是通过渐进主义式手法获取相对收益。             

　　最终菅义伟在多边首脑会谈和国会答辩中，也采取了与防卫省更为相近的立场。菅义伟在国会答辩中认为《海警法》的出台激化了局势，同时认为该举措是“单边主义”“修正现状”行为，而并不跟随外务省强调“与国际法是否整合”来判定法律是否正当的立场。鉴于上述判断，日本采取了如下手段应对《海警法》：一是诉诸国际法和所谓的国际规则来控诉《海警法》。二是保持中日高级别海洋事务磋商，维持沟通机制，保持对话渠道。这对日方而言，是维护所谓“稳定的中日关系”的一环。三是借助既有框架对华实施“议题牵制”，包括QUAD、FOIP以及日美同盟等三个既有磋商平台，意图对华牵制。从人事角度来看，QUAD和FOIP的主要推动者均在菅义伟外交安保团队中任职甚至晋升，已形成了丰富的经验和程序理性（procedure rationality），在既有路径上可实现“报酬递增效应”。 

　　3.相关决策特征与结果 

　　从组织过程模式来看，本次动议与决策流程基本遵循了“信号刺激—官僚建议—官邸讨论—首相决策”的流程。首相在决策过程中的主动性体现得并不明显，其主要听取了相关官僚的意见，自民党、派阀、其他利益团体的主张未能进入首相决策的流程中。在这一过程中，首相官邸显然起到如下重要作用，一是信息的收集和汇总，二是搭建了决策的平台。 

　　从官僚决策模式来看，首相官邸官僚在决策团队中占比最高，从首相会见次数来看发言权更大。直属首相官邸的北村滋和泷泽裕昭与首相会见的次数最多，并参与了全部的政策辩论环节，而最终菅义伟和官邸官僚选择了更靠近防卫省的观点。相比而言，外务省官僚与首相会见的次数较少，即便是秋叶刚男，也并未全过程参与，外务省中负责中日海洋事务高级别磋商的船越等官僚偶尔参与会见，但会见时长段少且位阶较低。可见，在此案例的发言权对比中，官邸官僚的重要性不言而喻，有着情报系统和法学背景的官邸官僚从国际法、国家自助、国际多边主义制衡的角度出发谋求综合应对。 

　　同时，日本亦实施了以“小多边主义”立场进行干涉及合作应对这一路径，诸如利用域外国家的参与和在国际会议场合提出“关切”以博取国际舆论关注，给中国增添“结构压力”。最开始，菅义伟在同瑞典首相勒文通话中表达了“严重关切包括《海警法》在内的中国变更现状的尝试”。2021年3月30日，在与印尼领导人的会谈中，菅义伟提出双方携手推进“自由开放的印太构想”，以及对中国《海警法》、东海、南海局势上的挑战予以关切以及与印尼开展合作。日本欲将东海议题与南海议题做“议题连结”，并巧妙地兜售给东南亚诸国，力图指摘中国正在系统性变更“现状”。这样做既有利于增加日本在东海议题上的国际话语权，又方便渲染“中国威胁论”以使得东南亚某些“主权声索国”对东海议题产生“临场感”，有助于日本实质性参与南海议题。2021年6月举行的G7康沃尔峰会上，日本通过双边首脑会谈和联合公报的方式明确反对中国在东海、南海区域内的现状变更行为，将中国维护海洋权益的正当立法污名化为“单边主义改变现状”，偷换概念以“诉诸”国际法。总而言之，在《海警法》案例中，日本没有采取“就法论法”的原则，而是将之视为“系统性、存在性威胁”加以应对。 

　　（二）多边外交上的决策流程——以日本参加G7康沃尔峰会为例 

　　2021年6月11日至13日，G7峰会在英国康沃尔郡举行。本届峰会由英国担任议长国，其关注的议程包括领导世界从新冠肺炎大流行中恢复、通过推进自由和公平贸易以开创未来的繁荣、应对气候变化，保护生物多样性、维护共享价值。日本作为G7正式成员国中唯一的亚洲国家，在上述议长国议题外，还进行了相关议程设置：加快实施“自由开放的印太构想”、应对日益严峻的地缘政治局势以及构建后疫情时代的国际秩序。由此可见，在秩序变革期，日本欲借助G7峰会实现地缘政治上的利益和参与甚至是引领新国际秩序的形成。  

　　G7康沃尔峰会涉及多个外交主体和议题。就日本的决策过程而言，可以发现：（1）首相官邸主导的态势仍然十分明显。相比外务省、防卫省以及后来加入的环境省和厚生劳动省而言，首相官邸的北村、泷泽仍然全程参与讨论和决策。（2）情报和安保特色鲜明，不少官邸官僚出自情报系统，而防卫省相关官僚也加入讨论。当菅义伟会见相关国家首脑时，经济安全和“印太战略”都被摆在了突出的位置，尤其是在日本—澳大利亚、日本—加拿大首脑会谈时。（3）自民党议员作为压力团体，通过“提案”的方式给菅义伟内阁施加部分压力，以表明其态度和关切。2021年6月3日，自民党四团体联合向菅义伟提出议案，翌日佐藤正久又就人权外交对菅义伟继续“提案”。甘利明主导的“半导体议员联盟”则突出强调相互依存的脆弱性和经济安全保障，这对菅义伟在G7康沃尔峰会中提及经济安全产生了一定影响。（4）涉台言论明显露骨。6月3日，自民党“台湾政策检讨计划团队”在提案中特别指出“本次提案就是在G7峰会前对于台湾问题的紧急提案”，通过外交部会提案的形式增加菅义伟在G7峰会上对于台湾问题的关注度，推动台湾问题写入首脑宣言。该提案阐述了台湾对日本在地缘政治与海上交通方面的重要性，谴责中国单方面改变现状，并且提出台湾海峡的和平与日本安全直接关联。当论及具体应对之策时，该提案提出在外交上要支持台湾加入世界卫生大会等国际组织、保护台湾的“国际空间”和“邦交国”、全方位加强日台关系（日美台国会议员交流等）；在经济上要加强供应链合作尤其是在半导体、数字产业等领域，在新冠肺炎疫情大流行期间对台捐赠疫苗；在战略层面，提出“台湾之危机就是日本之危机”，应提前部署周边事态预案，通过“自由开放的印太构想”诸国而非双边关系、三边关系来应对台海危机。此提案试图将东海、台海、南海的安全议题“合而为一”进行应对，希望在G7峰会上达成“多边主义合作”。（5）本次多边主义外交涉及议题较广，在决策流程内也有多个主体参与决策。除首相官邸、外务省、防卫省之外，由于讨论到新冠肺炎疫情大流行、疫苗问题以及气候变动等议题，所以外务省地区规模课题审议官以及厚生劳动省、环境省相关官僚亦参与其中，但从会见时间和次数来看，他们只是起了提供信息与预案等作用，与《海警法》案例中的相关省厅官僚类似。而真正的决策主要还是基于国家安全保障局局长和内阁情报官两人的判断，最终由菅义伟做出决定。 

　　需要注意的是，康沃尔峰会日方首脑会谈内容与G7联合公报中存在一些值得关注之处。第一，日本希望讨论的议题比议长国英国提出的议题更加“涉安全化”、地缘政治化。第二，日本更强调自身是传统的自由主义霸权秩序中唯一的亚洲发达国家，意图利用G7来主导后新冠时代的国际秩序。第三，日本强调价值观一致性，尤其是强调“法治”，这与日本和美国联手推进的“基于规则的国际秩序”以及康沃尔峰会中议长国设置的议题相符，也与日本相关官僚的法学学科出身相匹配。包括继续沿用秋叶在安倍第二次执政时期推动的“自由开放的印太构想”，在印太战略和美日印澳“四边机制”的框架内进行经济与安全合作。在相关议程设置和沟通渠道上，日本已尝到“报酬递增效应”，相关官僚积累了大量的人脉和经验。第四，利用“小多边主义”拉拢、诱导域外国家参与“印太战略”和积极推进涉台议题。正如自民党提案中所给出的对策那样，菅义伟外交安保团队试图拉拢英、法等国派军舰进入印太以及中国近海，并在日美首脑会谈中言明日美两国对东盟的合作，妄图打着多边主义的幌子实际搞“多国干涉主义”。在最终的首脑宣言中，重申了“维持自由开放的基于法治和包容性的印太地区，同时支持台湾海峡的稳定与敦促两岸问题的和平解决。严重关切在东海和南海的局势，并强烈反对单边改变现状和激化局势”。上述提法，可谓“忠实”贯彻了自民党相关“提案”的精神。　　  

五、结  语　　  

　　菅义伟执政时期的对外决策，总体上混合使用了组织过程模式和官僚政治模式，这很大程度上是因为菅义伟本人从政经历导致的对外交知识匮乏，因此在政治主导的前提下高度依赖相关技术官僚。在外交决策中，明显更加依靠来自官邸的官员（如北村滋、泷泽裕昭），体现了官邸主导的特征。除此之外，北村滋、泷泽裕昭、秋叶刚男、山崎幸二、冈真臣构成了菅义伟外交安保的基础团队（核心小圈子），外务省、防卫省其他相关人员以及智库等构成了决策的延展团体。 

　　在参与多边主义外交场合，菅义伟政府呈现出多主体联动的决策过程。除了内阁官房、首相官邸的相关官员外，外务省、厚生劳动省、环境省等相关省厅官员以及自民党外交部会亦参与决策，但决策的主导权仍然掌握在首相官邸手中。在涉台问题上，自民党外交部会积极建言并施加了较大压力，体现了菅义伟时期外交决策在党内一定的被动性特征。在多主体的决策中，菅义伟仍然主要依靠首相官邸官僚的判断，较少的主动听取党内意见。 

　　对于新近登场的岸田文雄内阁，其外交安保团队正在形成之中。依据“首相一日”从2021年9月30日岸田当选自民党新任总裁至2021年11月9日的相关数据统计，可以看出，岸田内阁在此前的主要任务是内政优先，特别是应对众议院选举；在外交安保领域， 

　　岸田内阁总体上延续了菅义伟时期首相对外交事务的主导并逐步健全外交安保团队的路线，对外决策呈现以下特征：一是岸田文雄亦重视任用自身“侧近”。比如，与此同时，自民党政治家林芳正接替茂木敏充出任外务大臣，他与岸田交从甚密，也被视为“知华派”。应当说，林芳正有着较强的人际交往能力，也深谙中国对外政策的逻辑。他在对华政策上或有一些新的思考。不过，他这种新见解一定要放在日本外交的大框架下来看待。另如，在岸田文雄担任外务大臣时，木原诚二是他的副手（外务副大臣），目前被提拔为官房副长官、首相国家安全事务辅佐官，多次受到首相接见。二是设置人权辅佐官，启用原防卫大臣、“跨党派思考人权问题议员联盟”议长中谷元担任这一职务。其实，在岸田2021年9月竞选自民党总裁期间，就曾在国会记者会上宣称当选后将新设处理“人权问题”的首相辅佐官。现在正式设立该职位，人权辅佐官将统筹领导日本外务省和法务省等相关机构，致力于收集并分析外国相关信息，在所谓“人权问题”上起到“指挥部”的作用。正如中谷所言，“为处理国际人权问题，我将根据首相的指示加以应对”。其主要职责，涉及新疆、香港等地的人权问题，意在对华进行一定的牵制。三是设置经济安全保障担当大臣，由二阶派出身的年轻议员小林鹰之担任该职。主要职责是酝酿并制定经济安保方面的重要政策，强调以强有力的手段加大对特定产业的支持。这一职能将作为“国家事业”予以不断强化。近日，该机构基于中美博弈下对自身半导体产业链和供应链的担忧，宣布对设厂于熊本县的台积电积极提供政策优惠。四是安倍—菅义伟时代的关键角色依然受到重用，秋叶刚男、藤井健志、船越健裕、山崎幸二等官僚依旧留任，而和泉洋人则未被委以重任。目前来看，岸田对于党内意见充分回应，无论是中谷元的起用还是小林鹰之的任命，都体现了“党内意志”，这与依靠官僚的菅义伟有着明显的不同。 

　　重视经济安全、实现“新资本主义”等也是岸田的选战政纲之一，也体现了其发挥自我主观能动性的一面。另外，日本在维护国家利益的基础上更强调“基于规则的国际秩序”，着力开展“规则外交”，对此也应引起足够重视。岸田文雄内阁外交安保团队如何发展，仍需在今后的研究中持续跟踪与观察。 

　　(原文参见《日本学刊》2021年第6期，第89-114页；注释、图表略) 

阅读全文请点击：政策推手：日本首相外交安保团队与对外决策过程_张勇.pdf