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安倍时代日本安全政策的激进性与渐进性

作者:吴怀中   来源:日本学刊2018年第5期   时间:2018-11-07

  中国社会科学院日本研究所研究员吴怀中在《日本学刊》2018年第5期发表《当代日本安全政策:激进修正还是渐进转变》(全文约2.5万字)。

  自2012年安倍晋三重掌政权以来,日本安全政策转变已引起全球关注及内外争议。安倍被广泛认为是二战后几十年来最具权势且很可能任期最长的日本首相,一些大胆的国防改革无疑正使其成为日本战后最具变革性的领导人。对安倍时代日本安全政策的变化性和连续性、激进性和渐进性及其对日本长期战略轨迹的重要性做出理性和全面的评估,显得至关重要。

一、“安倍国防学”的快速进展与突破 

  战后以来的日本安全政策改革中,“安倍国防学”是最激进、最重要的。安倍谋求日本军事崛起的“强军梦”具有全面、深入、持续、目标明确、意识自主的特点,既有战略设计,也有细则运筹。20世纪80年代的中曾根政府和21世纪初的小泉政府都曾推动过相关路线改革,积极谋求日本军事能力和安全政策的转变,但他们的努力和成果,和安倍比起来明显相形见绌。起码就表面象征意义而言,制定国家安全战略、部分解禁集体自卫权、废除禁止武器出口三原则、引导通过自卫队永久派兵法等新安保法案、讨论主动对敌打击并着手引进攻击性武器装备等,都是此前历届日本内阁不敢推动或回避讨论的话题,也是日本安全政策话语中无法想象的禁忌。安倍政府推动国防“正常化”、谋求军事崛起的“雄心”和步伐,可以说远超历届内阁,日本的“正常大国”化和军事崛起,确实由此得到了很大突破和发展,待其任期完毕,日本或将成为一个与之前大不相同的准军事大国。

  (一)政策上的更新和突破 

  安倍重新上台后不到一年,即主导制定或通过了二战后日本首份《国家安全保障战略》、新版《防卫计划大纲》、新安保法案等国家安全防务纲领性文件,奠定了安全政策的支柱。

  1.推动制定国家层面的大战略来实施顶层设计

  日本在二战后一直被认为缺乏整合外交和国家安全保障的大战略。2013年9月,安倍在首相官邸召开旨在制定“国家安全保障战略”的专家座谈会,要求从“基于国际协调的积极和平主义”立场出发,讨论日本外交和国家安全综合性指导战略方针,强调“通过把该战略与《防卫计划大纲》一起进行讨论,能够有助于转向更具综合性的国家安全政策”。同年12月,安倍政府正式出台《国家安全保障战略》,该战略以应对国际和周边两大方向的威胁为核心,声称“将重视应对海洋、太空及网络空间存在的威胁”,将“中国扩充军备及朝鲜持续开发核武与导弹”列为“地区课题”并表示担忧,指出今后的应对方针将是修改“武器出口三原则”,提高信息搜集能力,积极参与国际和平活动。该战略中还明确指出,将通过加强日美同盟改善亚太地区的安全环境,在预防对日“发生直接威胁”的同时,“构建和平繁荣的国际社会”。同时,作为具体的政策保障,安倍内阁还制定了新《防卫计划大纲》。与过去致力于提高“质”相比,“新大纲”明确表示争取实现“量”的增加,例如增加陆上自卫队编制人员、扩充装备和增加防务相关经费等。“新大纲”中还写入,通过向海外派遣自卫队等举措来参与国际安全事务的“积极和平主义”。不过,其重点乃至支柱还是所谓“岛屿防卫”,为此提出了“统合机动防卫力量构想”,并提议增加陆上自卫队的编制、扩充水陆两栖部队。过去日本政府曾三次修改《防卫计划大纲》,每次都削减陆上自卫队的编制,此次增加编制凸显了安倍政府重视安全保障,并意图针对中国加强西南岛屿防卫。

  最后,为给上述内阁决议、《日美防卫合作指针》、新《防卫计划大纲》的实施提供法律依据,2015年日本国会通过了内阁提出的新安保法案。新安保法拓展了自卫队在操作方面的更广泛的地理范围,并在一定条件下扩大了自卫队的行动自由——为外军提供后勤支持或选择保卫美国和其他友邦军队。这也将扩展自卫队参与国际维和行动的空间,包括并超越了维和行动和海外人道主义行动。

  2.敏感领域的政策突破

  第一,部分解禁集体自卫权。2014年7月,安倍在内阁会议及国家安全保障会议上正式决定修改宪法解释,部分允许行使集体自卫权,并开始着手修改有关自卫队行动范围的法律。第二,废弃“武器出口三原则”。为实现“正常”军事大国目标、恢复缺失的国家安全防务机制和功能,多年来,日本保守势力视二战后安全政策上的自我设限为“绊脚石”和“紧箍咒”,欲除之而后快。这些限制,除了“和平宪法”、禁止行使“集体自卫权”、“文官治军”、“专守防卫”以及“无核三原则”等之外,“武器出口三原则”也是重要一环。第三,制定《特定秘密保护法》与新“ODA宪章”。安倍重掌政权后,于2013年12月通过了《特定秘密保护法》,以保护特别指定的国家机密。该法律旨在防止泄密,并促进政府机构之间的情报共享;对外则促进与美国更密切的情报共享。此外,2015年2月,安倍政府还通过了《开发合作大纲》,对原“ODA宪章”进行了重要修订,首次允许日本向外国军队提供援助——尽管只是针对非传统安全任务。

  3.深化拓展日美防卫合作

  2015年,日美时隔18年修订防卫合作指针,引起了各方高度关注。前两份指针的出台,基本都是美方主动,但此次修订,从开始到结束都是日方更显积极主动姿态。新指针使日本进一步接近联盟框架中的“对等伙伴”,这符合美国2014年呼吁安全合作伙伴“在推进共同安全利益方面发挥更大甚至领导作用”。

  (二)改革安全决策机制、体制 

  为加速谋求“国防正常化”及军事崛起,安倍政府首先推进“组织保障”建设。2013年11月,日本国会通过《国家安全保障会议设立相关法案》。根据该法,国家安全保障会议(NSC)作为日本外交和安全政策的指挥部,以“四大臣会议”为核心,下设“国家安全保障局”作为秘书处。NSC与其他国家的类似机构具有一定共性,负责制定安全保障的长远战略和基本政策方针,统筹国内各相关机构,及时高效进行危机管控与处置紧急事态。NSC还将与以美国为首的外国多家机构密切交换信息。这是日本近年来最重大的安全相关机构改革,此项制度改革被认为是“自第二次世界大战以来日本外交和安全政策机构的最雄心勃勃的重组”,一改日本在安全决策方面的面貌。为保证NSC能正常工作,日本政府还制定了对公务员泄密行为加重处罚的《特定秘密保护法》。

  (三)军事力量的发展 

  在上述战略规划及政策文件的指导下,数年来,安倍政府通过采取防务预算“六连增”等财政支持举措,促进陆海空自卫队力量结构的高效化和合理化改革,使日本的军事实力得到显著提升。具体的举措有:以联合指挥和快速反应为目标,提高态势感知能力;通过采购先进武器装备,重组机动师旅单位和新编水陆机动团等陆上自卫队作战力量;加强海空作战力量和升级防空反导体系,创设“天网电”高新边疆防卫力量;进一步增强远征能力,加速日美军事一体化等,以灵活、无缝应对一系列传统与非传统安全威胁,包括“灰色地带”事态。可以说,安倍领导下的日本军事力量建设,确为二战后日本安全政策的重大历史性转变。

二、安倍政府安全政策的渐进性 

  对安倍领导下的日本安全防卫改革的评估,不能忽视历史延续、战略和国内政治背景的因素,否则可能会误读日本相关改革的关键因素,夸大或缩小正在推进的变革的速度和规模,以及作为政治家的安倍的个人作用。冷战结束后,日本历届政府包括民主党政府都实施并加快了这方面的改革。从冷战结束到小泉政府时期,日本国会通过了十多项与安全有关的立法,大大扩展了自卫队的角色和使命,赋予了日本参与国际安全事务的能力。这些改革的目的是逐步使日本的防卫政策、相关机构和实力水平朝着预定的合理化、效率化和实操化方向发展。相关举措涉及日本自身、日美同盟、多边及国际合作,从而达到有效威慑并应对威胁的目标。安倍第二次执政后,日本的安全政策进入更为显著的变革时期,但也仍然摆脱不了比较严格的制约和限制,二战后形成的“安全认同”的核心支柱,即与修宪、强军、派兵、动武(能战)相关的关键指标,难以发生实际意义上的根本变化。

  (一)渐进发展:一定程度上的延续性 

  1.冷战以来的政策扩展

  冷战结束后,经过政治家和安全政策精英的大辩论,日本政府于1992年制定PKO法,标志着自卫队开始从严格关注领土防御逐渐向参与处理全球冲突地区事务方向转变。安倍以前的自民党出身的首相们采取的重要措施还有:1996年发表《日美安全保障联合宣言》、1997年修订《日美防卫合作指针》、1999年推出《周边事态法》等。特别是2001年“9·11”事件之后,小泉政府陆续实施了大量与安全相关的法律改革,意图在增强自身应对危机能力的同时,为盟友美国提供支持。同时,进一步扩大自卫队的作用,包括派遣自卫队参与伊拉克冲突后的重建工作、在印度洋为从事“自由作战行动”的联军部队加油、参与区域和全球人道主义援助及救灾行动。2009年,日本海上自卫队加入亚丁湾的多国反海盗行动,甚至在东非吉布提建立了日本自1945年以来的首个自卫队海外基地。2009年通过的《反海盗法》具有某种里程碑意义,其明确规定日本有权保护船只免受海盗行为的伤害。安倍在第一个任期(2006—2007年)内,将防卫厅提升为防卫省,成为一个正式的部级国务部门,堪称设立NSC之前最重要的机构改革举措。

  日本在20世纪90年代实施的安全政策改革,部分被认为是针对朝鲜核导弹试验和朝鲜半岛不断加剧的局势。继“1994年危机”后,1998年朝鲜向日本上空发射的一枚导弹震惊了东京甚至华盛顿,日美双方采取前所未有的措施来加强防务装备合作,特别是在弹道导弹防御系统研发方面。日美导弹防御合作由此开始,直至2014年日本修订“武器出口三原则”,公开允许与美国联合开发导弹防御系统。

  2.民主党政府开始加快政策改革

  安倍近年采取的措施,很大程度上是延续此前自民党和民主党政府发起的政策改革,并不是国防政策的突然转变。民主党执政时期,由于朝鲜日益先进的核导弹计划的推进、地区军事平衡状态的变化、中日围绕“岛争”的矛盾和摩擦的发酵,民主党尤其是少壮派防卫族议员认为,日本有必要对日益增长的地区安全风险做出回应,推动并加快防卫政策的重大改革。事实上,民主党在2009年至2012年执政期间启动的几项重大改革,目前仍在被推进。特别是2010年版《防卫计划大纲》改变了过去均衡部署和被动威慑的防卫态势,提出积极威慑和高度机动的“动态防卫力量”,以能够迅速应对对日本任何地方的威胁,尤其是靠近中国的偏远西南岛屿。该大纲还将“灰色地带”事态的概念纳入主流防务话语,所谓“灰色地带”事态就是低于武装攻击门槛、仍属于和平状态的情况。这两个概念都为安倍上台后发布的主要文件所吸收。

  2011年,民主党野田佳彦政府进一步放宽了“武器出口三原则”,以促进与美国在弹道导弹防御和日本参与联合攻击敌方战斗机计划方面的合作。为了应对朝鲜导弹试射,民主党政府还不时部署陆基PAC-3和海基SM-3拦截系统。2012年,防卫大臣北泽俊美曾一度命令自卫队击落威胁日本领土的导弹。而为应对新的安全形势、明确日美在同盟框架内的分工,民主党安全和外交领域的少壮派领导人开启了对1997年版《日美防卫合作指针》的修改工作。最终由安倍政府接手,并于2015年4月完成、发布。

  (二)制约因素与四个关键指标 

  安倍力推的日本安全防卫改革一直受到各种条件的制约,包括军事技术成本上升、财政限制和人口老龄化,以及公众对军事力量的持久、根深蒂固的怀疑,迫使他直面现实,采取知进退、能屈伸的灵活姿态,进行渐进式变革,以加强军事威慑力,深化与美国及其他合作伙伴的合作和互操性,促进对传统和非传统安全威胁做出更迅速、灵活和有效的应对。在战败70年后,日本公众仍然对作为外交政策工具使用的军事力量持怀疑态度。这使得日本政治领导人在追求安全改革时不得不保持长期的自我约束和克制。例如,即使安倍也仍然不得不表明禁止自卫队在狭义的自卫解释之外使用军事力量,部分解禁集体自卫权也被附加了严格的范围界定。

  总体来看,尽管安倍主观上想使日本尽速摆脱战后体制,早日变成“正常”大国,实现“国防正常化”,但现实情况是,日本的安全政策仍然比其他主要大国显得“特殊”和“约束众多”。尽管现在日本内部普遍关注朝鲜和中国,但多数人仍坚决反对自卫队在能力和使命上发生根本转变,公众对严格、长期的防务限制的支持依然非常强大。这一点在2017年的“自卫队入宪”争论中体现得非常明显。安倍及其支持者最多是拉伸了这些政策限制,但难以消除它们,只能继续在严格的规范范围内运作安全事务。日本国内对于军事事务具有广泛政治敏锐性,安倍面临的其他重要政治任务(经济民生等)也要求其务实和克制。这些国内力量的相互作用有助于解释为什么安倍取得了比前任更多的成就,但仍未能达到他最“雄心勃勃”追求的目标。

  安倍近年推动安全政策改革的速度和规模确实令人瞠目,但相关领域的核心原则及其关键指标历经数十年之久未有根本性颠覆,其持久性同样令人关注。尽管安倍诉诸强势改革,但战后日本安全防卫政策的支柱——有关修宪、强军、派兵、动武的规范和指标尚未发生实际意义上的颠覆性变化,基本要素仍然存在。一般认为,安倍只能通过“加宪”的方式完成“不完全修宪”,并撤下当初的“国防军”主张等。以下重点论述强军、派兵、动武等三大指标的实际情况。

  1.关于动武即能战权,以及海外派兵,严格的、自我设置的禁令仍然是允许“使用武力”(武力行使)的前提条件。2014年,安倍政府解禁集体自卫权的决议,被认为是一个重要转变。尽管如此,其实际意义究竟有多大,尚待观察。如果从日本政府的实际作为和施策连续性来看,它也不是出人意料的突然之举。多年来,日本总在围绕集体自卫权打一些擦边球。并且,由于国内外强大的反对声音,特别是来自自民党内温和派以及执政联盟伙伴公明党的阻力,迫使安倍政府为执行集体自卫权制定了三个严格的条件:日本的生存受到威胁、目前没有解决威胁的其他办法、日本使用的任何武力都将被限制在最低限度。可见,致命武力危险没有直接威胁日本的生存问题,是约束自卫队行使集体自卫权的一个实操性指标,以至于安倍为此发表声明表示,甚至在联合国安理会批准的集体安全行动内都不会发生“日本动武”的情况。因此自卫队走到海外担负全球角色和使命,并非是直线型地轻易能达成的事态。

  安倍政府仍不得不承认,自卫队在对“最低必要自卫”的狭义解释之外使用致命军事力量是违宪的。2015年制定的新安保法案,虽然规定自卫队会为美国的作战行动提供有限的后勤支持,但自卫队仅限于极端情况才能直接参与军事冲突。甚至开展后勤支援活动也须有联合国安理会的批准,并能在多国部队进行实际战斗时加以拒绝。安倍本人此前也表示,集体安全行动仍然不合宪法。而且,安倍政府也并不打算利用新法的赋权实施“驰援警护”,或使用致命武力来援助其他国家的人员。在其看来,自卫队为使用武力而部署到外国领土或水域是违宪的,超出了三种集体自卫权行使的条件范围。安倍政府讨论的唯一例外是假设中东冲突的情景,即通过霍尔木兹海峡的海上贸易和原油运输线受阻。然而,即便是在这种情况下,日本自卫队的作用也将仅限于被动扫雷。安倍本人已经明确排除了自卫队参与如第一次海湾战争那样的集体安全行动的可能性。

  日本政府改变对集体自卫权的宪法解释存在很大争议。但就其实际影响而言,似乎是渐进的。从逻辑上看,安倍内阁的“三条件”设限,与往届政府对宪法第九条的解释是一致的,即日本在面临生存威胁的情况下,才能(联合)使用武力。同时,允许行使并不一定意味着政府领导人会选择这样做。即使在美国军队参与的情况下,在决定是否以及如何向美军提供军事支援的问题上,日本政府的战后政策一贯显示出功利性和灵活性。此外,国会经常扮演着牵制日本保守派领导人安全政策的“制动”角色。新安保法等可能会加速自卫队的海外部署和行动,但在大多数情况下,这些行动事前仍需要得到国会的批准。

  2.关于强军,安倍政府在直至2015年的重要政策文件中,仍在强调日本长期以来的“专守防卫”“无核三原则”是“基本国策”。特别是,仍明确表示日本不配置世界主要大国拥有的“攻击性”武器平台(如航空母舰、弹道导弹、核武器、核潜艇、战略轰炸机等),认为其超过了“最低必要限度”的防卫力量门槛。朝鲜半岛近年的事态发展使日本产生不小震动,但日本最重要的政策选择可能仍是继续依赖美国的核保护伞。

  日本防务预算有“1%限度”,即防务开支与国内生产总值(GDP)之比被限制在相对较低的1%以内,这是1976年内阁决议规定的规范性任意上限。从各种信息来研判,此限制不久后可能被突破,需要引起关注。尽管中曾根康弘内阁1986年在技术上推翻了该决议,但日本公布的防务预算仍然保持在接近或低于1%的限度内。目前,日本防卫开支的GDP占比排名世界第102位。虽然安倍政府防务开支的增加被广泛宣传,到2018年为止甚至实现了“六连增”,但2012年以来实际每年仅增长约1.9%。如果防卫经费没有大幅增加,自卫队的结构或业务的根本改革将是困难的。研究表明,在安倍政府2018年预算要求中,至少有40%的国防优先事项缺乏资金支持。放宽长期坚持的武器出口禁令,在某种程度上就是为了通过规模经济提高日本武器产品的竞争力,但这尚未成功吸引到任何主要买家。

  3.除以上两点外,还需注意涉及1960年《日美共同合作和安全条约》(简称“《日美安全条约》”)规定的结构性要素——日美各自义务,即“对在日本管理下的领土上的任何一方所发动的武装进攻都会危及本国的和平与安全”,日美将“采取行动以应付共同的危险”。2015年《日美防卫合作指针》规定的日美各自的义务与此前相比基本没有变化。

  2014年7月,安倍内阁通过的决议指出,集体自卫权行使的权利仅限于“日本安全”受到威胁时,换句话说,当日本本身没有直接受到威胁时(例如美国受到袭击),日本仍然没有义务在军事上支持美国,无法用武力来捍卫盟友利益。与美韩同盟或北约联盟不同,《日美安全条约》并非共同防御协定,缺乏联合命令及指挥链,限制了它的互操性。虽然新《日美防卫合作指针》规定的新ACM可能部分堵住这个漏洞,但它的最终形式和功效尚不确定。对于日本而言,是否行使集体自卫权依靠的是政治判断,而非必须承担的义务。新《日美防卫合作指针》尽管强调“全球”联盟,但几乎没有明确盟国在区域或全球范围内如何进行实际合作。由于可能对本国安全构成直接威胁,日本的全球安全角色将主要限于后勤支持。加上该指针在日本公众中反应不佳,以及国防支出明显存有上限,都使得自卫队难以很快与美军一起从事战斗。

  上述三点制约因素的持续存在表明,安倍推动的日本安全政策改革,仍然受到诸多制约,其发展也非直线型的一直突进。在军事领域,日本仍未成为完全的“正常国家”,安倍的这种改革将逐渐打破地缘战略均势,对地区和平与稳定造成冲击,但尚未达到军国主义或武力扩张型国家的地步。

  从过去和现在的经验可知,日本国内对自卫队运作的限制依然强劲,并得到公众广泛的支持。集体自卫权解禁、新安保法在日本仍然不受欢迎,更遑论宪法第九条的废除式修改或追求独立的军事大国能力。安倍执政地位也因此屡遭严峻的国内挑战。2015年4月的民意调查显示,只有29%的受访者支持通过新安保法案。日本内阁府的调查显示,只有30%的受访者支持自卫队变得更有能力,而有一半的受访者反对努力扩大自卫队的海外角色和防卫合作;2/3的受访者认为即使是海外的非传统安全运营也应保持现有水平;不到1/4的受访者认为自卫队应更积极地“帮助维护亚太地区的和平与稳定”。

  安倍在为政中得到的教训,也使其对推进更加“雄心勃勃”的政策改革不时进行一些自我克制。安倍2012年重新执政后,高调宣示将修改宪法第九条,但因遭到国内反对不得不放缓实施。其后,虽然部分实现了解禁集体自卫权等目标,但严格的实施条件以及安倍声明禁止自卫队参与集体安全行动,都表明面对公众的抵抗、精英和公众在防卫问题上的认知差距、执政联盟伙伴公明党的制衡,安倍在不断调整相关计划和进程。

  总之,对安倍再次执政后日本安全政策轨迹的变化性与连续性的讨论,仅靠模糊感知与大致印象并不能够清晰揭示问题的实质,这一讨论的成效很大程度上取决于研究设计和关键术语的选用,并且需要考虑确切内容、原因、战略背景和历史先例,特别是“中心因素”“核心支柱”的变动性、损毁度。根据“修宪、强军(预算+兵员+战略武器)、派兵、动武/能战”四大项进行分析,可较为清晰地看到,日本安全政策核心支柱编织的“安全网”确实被撕开了(或正在被撕开越来越大的)一个缺口,但整张网络及核心支柱体系尚未出现根本性变化和损坏。四大指标出现了较大“理论突破”,但在实际政策行为上的“裂变”并不明显。所以,描述2012年以来日本安全态势的轨迹特征,最好的概念和话语应该不是从“和平主义”转向“军国主义”,而是从一种比较低调被动的“孤立主义”回落到了带有明显权力志向的“现实主义”。安倍领导下的国家安全政策改革,总体上是日本二战后重大的历史性转变,也是对不断变化的安全环境的一种大幅度回应,是带有激进指向但受到诸多制约的渐进转型。

 

 

  

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