《日本蓝皮书(2012)》发布会
2012年3月11日发生在日本的东日本大地震,是日本战后遭遇的最大灾难,使日本的国运走到一个节点并面临考验。在过去的一年里,日本政府采取了一系列紧急对策,在预算和法制方面制定了配套方案,但仍旧面临灾后重建、福岛第一核电站废弃处理、灾区清除污染等一系列有待落实和解决的问题。民主党政权在经受救灾考验的同时执政能力受到质疑,不得不在2011年9月进行首相更迭。“3·11”国难使日本的经济增长和财政重建面临更大的困难,围绕民主党政权推出的提高消费税法案,日本朝野正在展开新一轮的政治博弈。
2011在政党政治远离民主政治初衷且越来越以获取政权为最高政治目标的政治结构下,朝野政党之间即便是国难当头仍难以达成共识,救灾统一战线亦难以形成。灾难发生后,时任首相的菅直人曾向自民党总裁谷垣祯一提议“大联合”组阁,以应对救灾,但在当今的日本政党政治结构下,这个建议理所当然地遭到在野自民党的拒绝。前所未有的复合型灾害的发生,使日本政府的危机管理能力经受严峻考验。虽然日本在抗震救灾方面经验丰富且各职能机构人员大多训练有素,但是当“预想外”危机远超出按部就班的“平常时”和“平常事”时,却暴露出回避责任的作风和决策程序的低效等问题。首相菅直人因遭到指挥不得力、协调不到位的指责而被迫辞职。民主党政权在执政满两年时推出了第三任首相,日本再次延续一年一换首相的政治局面。由于首相的更迭并不能使政治的格局发生根本性转变,日本政治在低水平徘徊的状态还将继续。此刻的政治重组动向特别值得注意。在2011年,日本长期动荡的政局即便在国家面临重大危机的时刻也未有丝毫改善,民众对传统政党及其政治博弈极为失望与厌烦,而民众的失意为新兴政党、地方性政党以及新型政治留出了成长的空间,政治改革的风潮和极端主义的风潮都有可能在这个时期出现。
日本政府在2011年为救灾和灾后重建确定了战略性对策,在法律和资金方面采取了配套措施。年6月20日国会通过了《复兴基本法》,729日直属内阁的“复兴对策本部”推出了《复兴基本方针》。根据上述法律和方针,专门设立复兴厅,负责灾后重建计划的立项、协调和落实工作;建立“复兴特区”制度,指定受灾严重的227个市町村为特区制度适用对象,五年之内在厂房店铺建设用地和税收方面采取放宽规制、简化手续、减免法人税等特例措施;发行“复兴特别国债”,以确保灾后重建的经费来源,专门用于灾区基础设施的恢复、灾民生活的补贴、污染土地的购入等;设立“灾后重建转移支付”,增加对灾区的财政转移,主要用于对受灾企业和个人在法人税和所得税方面的减免或返还、核污染地区失业人员的“休业补偿”等。为应对核污染地区人员疏散转移,日本国会制定特别法,为转移居住的灾民在户口登记、享受公共服务等方面提供法律保护;修改地方税法,对警戒区内的土地房屋免除固定资产税等。
此外,为确保东京电力公司履行损害赔偿责任并且维持运营,日本制定特殊法《原子能损害赔偿支援法》,根据该法设立“原子能损害赔偿支援机构”,政府为该机构的融资提供担保,并在必要时通过该机构向东京电力公司注资。根据日本政府的计划设想,灾后重建的最终实现大约需要十年的时间,前五年为“集中重建期”,其间政府将投入19万亿日元,十年大约共投入23万亿日元。日本政府的前三次补充预算为灾后重建安排了15万亿项目经费,全部四次补充预算和2012财年相关预算加在一起,一共安排了18万亿日元的灾后重建项目费。年的经济指标预示灾后重建中的经济增长存在变数受东日本大地震的影响,日本经济在年第一季度和第二季度出现负增长,随着工矿业生产的迅速恢复和突发性电力短缺的逐步缓解,第三季度出现明显的V形增长,但受欧债危机、日元升值和泰国大洪水的影响,第四季度的复苏速度放缓。根据民间机构、央行和政府的预测,年将会出现1.9%~2.2%的增长。根据日本内阁府38日公布的数据,1~12月日本实际GDP增长-0.7%,其中民间需求、公共需求和净出口的贡献率分别为-0.2%、0.3%和-0.8%。
值得关注的是,年日本贸易收支时隔31年出现1.61万亿日元赤字,为1980年财务省开始贸易统计以来首次赤字。在经常项目收支中,由于日本企业在新兴国家营业利润和利息收入的增加,投资收益所得比上年攀升19.9%,达到14.30万亿日元,使得年日本经常收支保持9.63万亿日元的盈余,但规模比上年减少43.9%,为1985年以来最大降幅。有分析指出,造成这种状况的直接原因是欧债危机、日元升值、东日本大地震带来的产业链断裂,以及为弥补核泄漏事故所导致的电力短缺而增加燃料进口等,但更深层的原因是战后走过的日本特色的立国之路已经接近尽头,日本经济模式进入历史拐点,而导致这个变化的是经济全球化发展和新兴国家的崛起。
相对于亚洲新兴国家,日本高昂的劳动力成本、居高不下的法人税、日元升值和能源成本上升等因素,使日本的产业竞争力处于不利地位,同时导致日本产业加速向海外转移。有学者预测,年日本经济虽然会实现2%左右的增长,但由于通货紧缩仍将持续,因此灾后重建的增长不会持久,况且以建筑和土木工程为主的灾后重建项目并非灾区期待的就业类型,也非灾区想着力打造的产业结构。此外,欧债危机仍将带来经济下行风险。东日本大地震使日本财政结构更加恶化,健全财政的路途变得更加遥远。日本政府在财年推出了史上最庞大的一般财政预算,总额高达92.4万亿日元,其中新增国债为44.3万亿日元,国债依存度为47.9%,而这个预算实际上是在东日本大地震发生之前就已经制定的。
其后,基于灾后重建的需要,日本政府于4月、10月和12月相继四次推出补充预算,规模分别为4.2万亿、2.112.1万亿和2.5万亿,总额达20.9万亿日元,其中用于救灾和重建的相关预算约万亿日元,约占的4%。财年的一般财政预算为90.3万亿日元,其中新增国债44.2449%,比例为史上最高。除一般财政预算外,财年的特殊财政预算为3.7754万亿日元,该预算收入来自复兴特别税和复兴国债,主要用于灾后重建。日本财务省公布的2010~三年的财年预算结构表明,新增国债已经连续三年超过税收,日本政府在重建公共财政方面越来越艰难。日本财务省预计,在财年底(即2013月底),中央和地方的长期债务余额将达到937万亿日元,相当于日本年度财政预算的十倍。
日本现今所面临的真正挑战在东日本大地震之前就已经存在。多年来,日本一直在为实现经济增长而采取积极的财政政策,结果是不但经济没有起色,而且财政结构日益恶化。导致日本经济长期低迷的原因,主要是人口结构的老龄化和少子化,以及劳动生产率降低、产业结构调整滞后等,而这些因素又导致了财政结构的进一步恶化:财政收入方面,在经济长期低迷、通货紧缩严重的背景下,世纪90年代后期日本多次出台以减税为主的经济刺激政策,导致税收收入减少;财政支出方面,刺激经济导致公共支出增加,人口老龄化进程中社会保障相关费用不断上涨。虽然日本政府多次提出财政重建构想,但东日本大地震使得日本重建财政的路途变得更加遥远。在财政恶化的严峻形势下,日本政府急于在年在国会通过提高消费税的相关法案,并以此为切入点推进社保与税制一体化改革。如果结构性问题不解决,日本下滑的国运将很难扭转。美国的战略重心东移提升了日本的战略存在感日本外交安全战略方向的确立是基于对世界和本地区形势发展的认知,主要受传统安全上大国关系的影响。即便在年,日本的战略安排也并未体现出跨越“未曾有的国难”的紧迫感,这主要是受美国亚太战略的影响。东京财团首席研究员渡边恒雄指出,对日本来说“年是非常重要的一年”,“日本确立了如何应对中国”的战略,而美国在回归东亚的战略上有“最突出表现”。美国的战略重心东移提升了日本的战略存在感。玄叶光一郎在讲话中说:“奥巴马总统表明了这样一种方针,即重新调整美国外交安全的优先顺序,将亚太地区放在最优先地位。我认为,美国的这一新立场,对于不论以往还是今后都一贯把在亚太地区的日美合作定位为外交支柱之一的日本而言,提供了极其令人深受鼓舞的方向性。”在年,美国已经通过高调宣示战略重心东移和遏制中国“扩张”,稳住了日本这个首要同盟;通过“•11”大地震后的“朋友作战”加深了日本对美国的政治认同;通过日美“2+2”会议进一步强化了日美同盟的战略地位和区域安全作用。日本则把美国战略重心东移作为战略机遇,利用头号盟国的特殊身份,积极介入美国在亚太的战略行动,举行或参与多项军演,宣布参加“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”(TPP)谈判,积极显示其战略支撑点的作用。中国因素对日本内政外交的影响空前上升,在很大程度上决定着日本对外战略特别是安全战略的走向。
由对美、对华两条主线构成的外交思路表现在日本对华关系上,则显示出安全上严密防范、经济上深度接触的两面性,对华行动在安全与经济的两极同步拉开。从安全方面看,在亚太地缘政治中,日本对中国和美国的政治认同是影响其战略选择的主要因素,心理认同越差,战略防范越深。中日之间互不信任和防范意识的根源是一个复杂的构成过程,包括战争记忆、冷战历史、美日同盟、地缘战略等,因此,想在短期内扭转这种防范意识并构筑战略互信关系几乎是不可想象的。
从经济方面看,借助中国经济强劲发展之力保持和拉动日本经济活力的基本框架已成客观定局,因此,如何与中国建立一种稳定的良性互动的关系,是日本对华外交必须回答的问题。尽管日本在对华外交上有基本共识,即维持稳定的中日关系符合日本的战略利益,但是,对华关系的两面性在年里更加凸显。年,日本全面介入南海事务并推动南海问题国际化,强化西南防务部署并举行大规模的西南诸岛军事演习;进一步加强了对钓鱼岛的实际控制;日本企业大手笔押注中国市场,对华直接投资达到63.5亿美元,同比增长49.7%,累计总额已经达到800亿美元;经中国政府许可,日本政府可购入650亿元额度的中国国债(相当于103亿美元或8450亿日元),推动双边贸易以两国货币结算。由此可见,日本对华关系的两面性短期内不可扭转,日本对华矛盾心理亦无法消除,日〔日〕《读卖新闻》报道,根据该报与美国盖洛普联合民调,日本受访者中,67%认为在经济领域中国会“越来越重要”,68%认为今后中国在亚太地区的影响力会进一步增强。同时,80%认为中国对日本构成军事威胁,85%表示“不信任中国”。中日关系的“脆弱性和强韧性”依旧同在。年日本东京大学教授高原明生在中国人民外交学会与日本世界和平研究所共同举办的研讨会上指出,日中关系具有“脆弱性和强韧性”特征。东日本大地震使进入转折期的日本走到了一个节点,日本的国运正在经受灾后重建和结构调整的双重考验。
东日本大地震促使日本思考国家未来发展方向,在目前国内政治经济困境难以在短期内得到缓解的情况下,民主党现政权正在通过确立积极进取的外交安全战略,在中美两个大国之间以及区域内拓展生存的空间,寻求发展的机会。日本在强调以日美同盟为基轴构建日本外交的同时,谋求最大限度地在同盟框架下发展自己,这意味着日本的外交安全战略将加速从自民党时代传统的“日美同盟下的日本战略”走向“日本战略中的日美同盟”。
日本外交安全战略方向的确立,也是民主党对执政两年多来在对外战略方面的反思与总结。2009年因政权更迭而引发的“日美安保论争”以及民主党前两任首相在对美关系上表现出的调整尝试均以失败告终,这个过程也反映了美国对日本深入的政治渗透与控制所发挥的关键性作用。在年,日本政界主流以及民主党内部多数派在外交安全战略上达成了共识,这个共识不仅承袭了自民党的政治外交政策观念,也对国内外形势作出了准确的判断,更具进取性和灵活性。自称为“泥鳅”性格的野田佳彦,将自己的政治哲学解释为“中庸政治”,即“不拘泥于意识形态,根据社会的现实情况解决问题”,“将左与右结合起来,实现左右脚的两足行走”。
日本在强调以日美同盟为基轴构建日本外交的同时,谋求最大限度地在同盟框架下发展自己,这意味着日本的外交安全战略将加速从自民党时代传统的“日美同盟下的日本战略”走向“日本战略中的日美同盟”。美国糟糕的财政状况将逐渐给同盟中的日本带来更多的责任和更大的活动空间,同盟作为日本追求国家利益最大化的工具性特点也会更加突出。年日本在区域内的外交安全活动带有明显的进取性和主体性,包括与韩国商签《物资劳务相互提供协定》及《军事情报保护协定》,与菲律宾、越南加强了战略伙伴关系,强化与东盟在海上交通和安全领域的合作,决定购买42架F-35隐形战机,放宽对武器出口的限制等一系列抢眼的动作。不能否认其中隐含着获取战略纵深、扩大战略影响、强化自主防卫力量的战略性目的。