2016年11月28日，日本政府公布了《关于合理实施外国人技能实习及保护技能实习生的法律案》。该法旨在改善在日外国劳动力的劳动环境，促进日本对外国劳动力的吸收，以缓解日本社会劳动力深刻不足的现状。 

研修生与技能实习生弥补日本劳动力不足 

　　一般而言，在日本的外国劳动力被分为不具备特定技能和经验的“非熟练劳动者”和具备专门技术的“熟练劳动者”。依照日本《出入国管理及难民认定法》的规定,外国的单纯劳动者和非熟练劳动者是不允许在日本就职的。因此，日本的国内劳动力市场一直以来都是封闭型的。 

　　而谈到日本在吸收外来劳动力方面的制度，就不得不提及日本长期以来实施的研修生与技能实习生制度。20世纪六七十年代以后，随着日本经济的快速发展，人力成本不断上升，劳动力短缺问题逐渐凸显。1981年，日本在其签证种类中设立了“研修”这一在留资格,允许用人单位每年以外国人“研修生”的名义引进外来劳动力。20世纪90年代泡沫经济崩溃后，日本人口老龄化趋势日益严重，国内劳动力不足现象愈加严峻，日本政府开始考虑是否让更多外国劳动力进入日本的劳动力市场。 

　　1993年，技能实习生制度正式启动。2010年7月1日，修改后的《出入国管理及难民认定法》开始实施，创设了“技能实习”这一在留资格。按照规定，外来劳动者以研修生的身份来日本，首先要接受日语、生活习惯、法律知识等方面的学习，学习结束后进行实习，在十个月左右的时候接受研修考试，合格者可与企业签订劳动合同，转为“技能实习生”。技能实习生可在日本再工作两年。因此，外来劳动力在日本工作的最长期限为三年。他们大多从事的是性质简单、脏累险的“三K工作”（三K代表“肮脏”“吃苦”“危险”，这三个单词在日语发音中的开头字母均为K），涉及制造业、运输业、建筑业、农业等领域。 

　　一直以来，研修生与技能实习生的待遇是不同的。研修生不受日本《劳动基本法》的保护，没有基本工资,只有相当于生活费的补贴，但不能被强制要求加班。技能实习生则被视为普通劳动力，用人单位需支付工资和加班费。外来劳动力的输入渠道有企业和团体两种，前者由海外的日本企业、合资企业以及业务相关企业方输送劳动力，后者则由日本商工会、中小企业团体等非营利团体吸收外来劳动力，并派往下属的企业。 

制度性弊端根深蒂固 

　　日本政府在设立外国人研修生和技能实习生制度之初，一直标榜该制度是为了帮助外国研修生掌握日本先进的技术，使其回国后带动其本国技术的进步，从而为发展中国家培养发展经济和振兴产业的人才，促进日本的先进技术向发展中国家转移。同时也可以加强国际合作，为国际社会做贡献。 

　　然而，该制度在之后执行中的实际情况与上述所谓的设立初衷是相背离的。一些日本企业受利益驱使，在实际操作中，把研修生、技能实习生当作廉价劳动力。研修生、技能实习生在日本社会生存状况恶劣，人权受到侵害事件频发，补贴或薪水低廉且常被拖欠，加班时间超长。更有企业强行没收和扣押研修生护照，甚至对其实施暴力。一些企业借不适合继续研修等理由，在雇用合同未满期间,开除研修生并强行遣送其回国，使后者蒙受巨大经济损失。  

　　研修生、技能实习生们原本期望在日本边学习技术边打工挣钱，实现命运的改变，可结果却沦为廉价苦力。当出现劳资纠纷或受到不公正待遇时，他们不能有效维护权利，有时甚至发生悲剧性事件。近年来，研修生不堪被企业盘剥，选择“失踪”，偷偷离开，以“黑户”身份打黑工的现象屡屡发生。 

　　因此，外国人研修生和技能实习生制度本质上是日本政府在少子老龄化程度加深、下层产业底端劳动力匮乏的背景下，许可用人单位以研修生和技能实习生的名义短期引进国外劳工的办法，是针对封闭的国内劳动力市场吸收外来劳动力的一种变通之计。日本政府不想承担开放劳动力市场带来的法律义务，但又想通过变通制度的方式获得大量廉价劳动力，制度性弊端充分显露出来。受国际国内社会压力，日本政府在引进外来劳动力制度上开始进行改革。而此次日本政府公布的相关法律明确禁止外国技能实习生与日本人同工不同酬，禁止技能实习生从事长时间劳动，禁止变相克扣其报酬，禁止违反其意愿在实习期间强制其回国等。 

根本缓解劳动力匮乏困局非易事 

　　日本引进外来劳动力的目的是为了缓解其国内劳动力的不足，而日本劳动力不足的最大原因是人口的老龄化。2016年日本发表的《老龄社会白皮书》表明，截至2015年10月1日，日本65岁以上老年人口为3392万，占其总人口的26.7%。这就意味着2.3个劳动力（15～64岁）要负担一位老年人。预计到2035年，日本的老龄化率将达到33.4%。日本国立社会保障和人口问题研究所2012年估算，1995年以后，日本15～64岁的生产年龄人口数量从8717万人的高峰值开始下降，特别是在农村和偏远地区，劳动力资源严重缺乏。该研究所2006年曾预计，从2035年到2055年，日本人口每年将减少100万人，而照这一趋势发展下去，到2050年日本的劳动力人口数量将减至4471万人。 

　　近年来，日本为了应对劳动力不足的问题，采取了延长退休年龄、促进老年人再就业、鼓励女性参与社会工作等措施，但似乎都收效甚微。而鼓励年轻人结婚、提高生育率、完善育儿支援体制以提升出生率这一办法，即便行之有效，也需要一个漫长的过程。要想根本缓解日本国内劳动力匮乏的困局，必须要引入外来劳动力，建立健全吸收外来劳动力的制度。进入21世纪以来，日本一直在探讨引进外国人力资源、使用外国人才的问题。2013年6月通过的“日本再兴战略”明确提到，为让日本经济再现活力，要吸收外国劳动者，并对其在留资格进行全面改革。 

　　劳动力匮乏是日本面临的长期课题，而短期课题则是护理人才的匮乏。“团块世代”(指日本战后第一个生育高峰期1947～1949年期间出生的人)到2025年将超过75岁，成为高龄老年人。高龄老年人的增加意味着需要护理的老人数量的增加以及患认知症老年人的增多。由此一来，护理人才不足问题凸显。据统计，2000年护理保险制度创设时，日本的护理人才是55万人，目前是149万人，虽然已有大幅度增加，但根据预测，到2025年日本需要237万～249万的护理人才，按每年增加6.8万～7.7万人的速度计算，到2025年预计将会产生38万人左右的空缺，护理人手严重不足。 

　　2015年3月6日，日本通过了《出入国管理及难民认定法》的修正案，新设了一项新的在留资格——“护理”，允许在日本取得护理福祉士资格的外国留学生在日本国内的养老院等设施中从事护理工作。同时，在技能实习制度中承认护理职，向技能实习生打开了护理劳动的大门。这一新的政策能否吸引到更多的外国护理人员，缓解超老龄化日本社会护理人员严重不足的现状，还有待继续观察。毕竟护理福祉士的门槛较高，专业技能和日语水平缺一不可。 

　　日本现在登记在册的外国人有200多万，除去“特别永住者”以外有87万人。这87万人包括从事医疗、研究等专门职业的人、研修生和技能实习生、留学生以及非法居留者。日本在是否放宽外国人劳动力限制方面，一直存在着两种观点的争论。一种观点认为，向外来劳动力敞开大门以弥补其国内劳动力不足乃形势所迫、大势所趋，但另一种观点则担心这会带来犯罪率的上升，导致日本人工资下降等，异文化和风俗也会破坏日本文化的同一性。看来，日本人还没有做好充分的心理准备去应对如何向外来劳动者敞开大门、如何与外国人和睦相处等问题。但从长期来看，一定程度上放开外国人劳动力市场，是日本不情愿但也不得不面对的事情。