“旧金山和约”的非法性质和“关于琉球诸岛及大东诸岛的协定”的分赃本质，决定了美日两国对琉球群岛所谓“主权”和“施政权”的私相授受，并不能改变琉球群岛的国际法地位。讨论琉球问题，必须回到战后国际秩序的基本框架，确认琉球群岛依然处于“地位未定”状态。

　　近年来，日本在钓鱼岛、台湾、东海、南海等问题上发表前所罕见的消极言论，暴露扩张领土版图倾向，加剧地区形势复杂性和不稳定性。细究日本的战略换挡，其频频“斗狠耍阴招”，其实是为掩饰在琉球群岛问题上的心虚。目前，琉球群岛名义上由日本管辖，实际依然处于美军严密控制之下。这表明琉球群岛的主权归属问题仍有待澄清。随着学界讨论和媒体关注，这一问题逐渐成为国际焦点。梳理琉球群岛历史，揭露美日对其“主权”和“施政权”的私相授受，澄清琉球群岛的国际法地位，是进一步讨论琉球群岛主权归属的前提和基础。

琉球群岛绝非日本领土

　　琉球群岛位于中国的台湾岛与日本的九州岛之间，岛屿星罗棋布，绵延一千多公里。琉球自古一国，并非日本固有领土。明洪武五年（1372年），琉球成为中国藩属国，自此长期与中国保持密切往来，深受中华文化影响，形成了独特的文化和传统。而日本对琉球久有觊觎、野心勃勃。1874年，日本借琉球人在台湾被杀的牡丹社事件入侵中国台湾，逼迫清政府签署《中日北京专约》，并在条约中歪曲事实，将日本出兵台湾称作“保民义举”，将被害的琉球人诡称为“日本国属民”。1879年，日本吞并琉球王国，在琉球群岛设“冲绳县”。然而，无论是清政府还是北洋政府、南京国民政府，均不承认日本对琉球的吞并，更不承认日本拥有琉球群岛“主权”。1941年12月，太平洋战争爆发，中国正式对日宣战，声明“所有一切条约、协定、合同，有涉及中日间之关系者，一律废止”，废除清末以来包括《中日北京专约》《马关条约》等在内的所有中日间条约。从国际法角度看，琉球国被日本强行吞并后，日本与琉球之间的关系，是近代国际关系中的侵略与被侵略、殖民与被殖民关系。

　　世界反法西斯战争后期，琉球问题得到反法西斯同盟国的关注。1943年12月，中、美、英三国发表《开罗宣言》，声明“日本所窃取于中国之领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国。其他日本以武力或贪欲所攫取之土地，亦务将日本驱逐出境”。1945年7月，三国发表敦促日本投降的《波茨坦公告》，对日本领土主权范围作出明确规定，“《开罗宣言》之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定之其他小岛”。1945年4月，美军登陆琉球本岛，太平洋战区总司令尼米兹宣布停止日本政府对琉球的一切行政权。琉球群岛被置于美国海军军政府的管辖之下，处于“地位未定”状态。1945年8月15日，日本宣布无条件投降，在《日本政府致中美英苏政府电》中“保证日本政府及日本大本营，签订实行波茨坦宣言各项规定之必需条件”，未就琉球群岛“主权”问题提出异议，实际上是认可了反法西斯同盟国对其领土范围的限定。

　　梳理琉球自明代至世界反法西斯战争胜利后的历史，可以明确如下国际法层面的事实：日本吞并琉球王国是一个主权国家对另一个主权国家的侵略和占领。由《开罗宣言》《波茨坦公告》等国际宣言构成的战后国际秩序，不承认琉球群岛处在日本领土范围之内。自世界反法西斯战争后期开始，琉球群岛处于“美军控制，地位未定”状态。

“旧金山和约”是冷战孳生品

　　日本为主张其拥有琉球群岛“主权”，反复拿1951年所谓“旧金山对日和平条约”（以下简称“旧金山和约”）说事，声称琉球群岛是美国政府根据“旧金山和约”第二章第三条“返还”日本的“日本领土”。回溯世界反法西斯战争结束初期的历史，作为战败国的日本被美军以“盟军”名义单独占领，按照相关国际条约，日本必须清算和承担战争罪责，并以和平、民主、独立原则进行社会、政治、经济改革，才能重回国际社会。然而，随着冷战爆发，美国非但没有彻底清算日本军国主义，反而采取扶持日本、遏制社会主义国家、打造亚洲冷战秩序的策略。1951年9月，美国自编自导，召开“旧金山和会”，召集部分二战战胜国与日本签订“旧金山和约”，“旧金山和约”及在此基础上产生的所谓“旧金山体制”本质上都是非法的。

　　首先，“旧金山和会”名义上宣称要清算日本法西斯战争罪行，实际却是以美国为首的资本主义阵营加速亚太地区冷战布局的举措。1948—1949年，国民党政府的节节败退远超美国预料，时任美国国务卿艾奇逊感慨，“中国内战不祥的结局超出美国政府控制的能力”。因此，美国决定重建日本武装，将其作为在亚洲的重要棋子，利用二战遗产服务自身利益。1951年7月，美英两国公布所谓“对日本和平条约草案”。“草案”准备工作由美国一手包办，既违背《波茨坦协定》由美、苏、中、英、法五国组成外长会议“进行于和平协议所必需之准备工作”的规定，又违背1945年12月莫斯科外长会议上设立远东委员会及盟国管制日本委员会的决定。

　　其次，“旧金山和会”召开时，遭日本侵略时间最长、受害最深、为世界反法西斯战争亚洲战场的胜利作出最大贡献的中国却被排斥在会议之外，印度、缅甸、南斯拉夫拒绝参加会议，社会主义阵营的苏联、波兰、捷克斯洛伐克虽出席会议但拒绝在和约上签字。因此，“旧金山和约”也违背了《联合国家宣言》中不与敌人缔结单独停战协定或和约的规定。1951年9月，周恩来总理兼外交部部长代表中华人民共和国中央人民政府声明，“‘旧金山对日和约’由于没有中华人民共和国参加准备、拟制和签订，中央人民政府认为是非法的，无效的，因而是绝对不能承认的”。

　　再次，“旧金山和约”玩弄文字游戏，篡改《开罗宣言》《波茨坦公告》有关日本领土的表述和规定。一方面，《开罗宣言》中有关日本须将台湾、澎湖列岛等地区归还中国的规定，被篡改为“日本放弃对台湾及澎湖列岛的一切权利、权利根据与要求”。这模糊了台湾等地的主权归属，严重侵犯中国领土主权。另一方面，世界反法西斯战争胜利后，琉球群岛的地位未定，是否送交联合国托管、托管时由谁进行管理等问题与日本毫无关系，更无须日本“同意”。但“旧金山和约”第二章第三条却宣称：“日本对于美国向联合国提出将北纬29度以南之南西诸岛（包括琉球群岛与大东群岛）、孀妇岩岛以南之南方诸岛（包括小笠原群岛、西之岛与硫璜列岛）及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度之下，而以美国为唯一管理当局之任何提议，将予同意。在提出此种建议，并对此种建议采取肯定措施以前，美国将有权对此等岛屿之领土及其居民，包括其领海，行使一切及任何行政、立法与司法权力。”此条款载明日本所谓的“同意”意见，实是非法承认日本依然保留对琉球群岛的某种“权利”甚至“主权”。同时，“旧金山和约”表面上计划将琉球群岛交联合国托管，实际允许美国排他性占领和控制琉球群岛，以维持在亚太地区的霸权。

　　概言之，无论是从起草签署程序还是从具体内容看，“旧金山和约”明显破坏世界反法西斯战争期间及其后形成的一系列重要国际宣言和协定，不是合法有效的国际条约，其对琉球群岛的处置是非法无效的。日本凭此主张美国“返还”琉球群岛的观点，更是站不住脚的。

所谓“返还”不改变琉球国际法地位

　　1952年“旧金山和约”“生效”后，美国继续在琉球行使“施政权”。此后，美国既以军事基地为依托进行全球争霸，严重威胁东亚地区和平稳定，又侵夺琉球土地，给当地民众和生态环境带来巨大灾难。

　　其实美国早已意识到，根本上说，琉球群岛既非美国领土，亦非美国租借地，更不是美国托管地，美琉之间不存在任何合乎国际法的关系。因此，时任美国国务卿顾问杜勒斯在“旧金山和会”上捏造了一个国际法中不存在的概念——“剩余主权”，意在暗示日本，虽然琉球群岛“施政权”由美国掌握，但日本对琉球群岛拥有“剩余主权”。日本进而利用这一概念，推论只要日本从美国手中拿回“施政权”，就能获得琉球群岛的“完整主权”。这一概念和逻辑违背主权不可分割的国际法准则，更与《联合国宪章》中的国际托管制度严重相悖。退一万步说，即使在非法的“旧金山和约”框架下，琉球群岛也应被交由联合国托管，根据国际托管制度，被托管地应逐步走向自治或独立。美日私相授受琉球群岛的所谓“主权”和“施政权”，显属非法。

　　20世纪六七十年代，由于深陷越南战争泥潭、全球霸权衰退及琉球此起彼伏的抗议斗争，美国不得不进行战略收缩，由日本填补远东战略空缺。1971年，美日签署“关于琉球诸岛及大东诸岛的协定”（以下简称“协定”）。日本称其为“冲绳返还协定”或“冲绳复归协定”，声称日本据此收回了琉球群岛。

当地时间2019年2月25日，琉球居民在美军基地附近抗议美国在边野古沿岸地区填海造地、修建军用机场等设施，并阻止施工车辆进入  视觉中国/供图

　　但是，所谓“返还”只是日本的一厢情愿。“协定”措辞十分微妙。首先，它使用“Ryukyu”即“琉球”一词，刻意区分琉球这一地理概念与日本强加给它的地方行政区划名“冲绳”(Okinawa)。其次，它描述美日间权力转移时使用“Relinquish”即“放弃”一词，可被译为“让渡”或“移交”，却无“返还”或“复归”含义。最后，“协定”是美国面临霸权衰弱和当地抗议频发的窘境，不得不以“移交”形式给日本政府的一颗“甜枣”。美国在“移交”时还留了两手，不仅在“协定”中加入日本允许美国保持琉球驻军的条款，而且使用与“旧金山和约”基本一致的措辞，强调“移交”给日本的仅是“行政、立法和司法方面的一切权力”，绝口不提琉球群岛主权问题。因此，1972年至今，日本占有的仅是与美国一样非法的、建立在“旧金山和约”基础上的琉球群岛“施政权”，“协定”不能作为日本拥有琉球群岛“主权”的依据。

　　“旧金山和约”的非法性质和“协定”的分赃本质，决定了美日两国对琉球群岛所谓“主权”和“施政权”的私相授受，并不能改变琉球群岛的国际法地位。讨论琉球问题，必须回到战后国际秩序的基本框架，确认琉球群岛依然处于“地位未定”状态。琉球群岛主权归属成为悬案，是日本侵略扩张的恶果，是美国扶持日本、维持霸权的产物，也是美日分赃、无视琉球人民意志的铁证。就世界反法西斯战争期间及其后形成的国际秩序和通行规则而言，琉球群岛或可由当地民众行使国际法承认的民族自决权，自主决定是否建立一个独立国家，或可交由联合国托管，逐步讨论其主权归属问题。这既是对琉球历史和民众意志的尊重，也是对战后国际秩序和国际法的尊重。

　　作者单位：中国社会科学院日本研究所